Дипломная работа принципы организации и деятельности прокуратуры рф

Дипломная работа

2. 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

Принципы – это закреплённые законом наиболее общие положения, определяющие организацию, а также содержание деятельности прокуратуры.

Основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры вообще — были сформулированы В. И. Лениным:

  • надзор прокурора не только за точным, но и за единообразным исполнением законов;

  • единство и централизация органов прокуратуры;

  • независимость их от местных органов власти 48 .

«Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они пред­определяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпеча­ток на всё содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть про­курорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих её деятель­ность. Прежде чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и качествами дол­жен обладать. Первоначально принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права, закреплённые в Конституции РФ, ФЗ о прокуратуре и других законо­дательных актах. Данные нормы права реализуются в организа­ции прокурорской системы и её функционировании.

Таким образом, принципы прокурорского надзора — это руко­водящие начала, взятые законодателем за основу правового ре­гулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокура­турой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выпол­нить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей.

Как уже отмечалось, целями и задачами прокуратуры явля­ются обеспечение верховенства закона, единства законности, за­щита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако­ном интересов общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.

9 стр., 4118 слов

Организация работы прокуратуры по надзору при исполнении наказаний ...

... прокуратурой серьезное внимание уделяется профилактике преступных проявлений, в связи с чем Генеральный прокурор в названном выше приказе предлагает прокурорам областей, города Минска, Белорусскому военному прокурору, прокурорам по надзору за исполнением законов в ...

В литературе в качестве одного из принципов указан демо­кратизм 49 . Это не совсем верно. Демократия — власть народа, она свойственна деятельности всех видов государственных орга­нов, в том числе прокурорских. Все принципы их деятельности демократические и иными быть не могут.

В соответствии с целевым назначением прокурорский над­зор — деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые.

Общеорганизационные — принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов (в том числе про­курорских).

К ним, прежде всего, относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законо­дательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться за­конами, подзаконными актами.

В связи с переходом к рыночным отношениям и утвержде­нием демократии актуальность приобретает принцип гласности, суть которого заключается в осведомлении населения о рабо­те различных органов государства, включая прокуратуру. Глас­ность имеет два аспекта. Первый — активное воздействие на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нём отношений. Применительно к прокуратуре гласность — действенный способ правового воспитания населения. Второй — контроль народа за работой органов государства. Получая информацию, граждане дают оценку деятельности государственных органов, выявляя как достоинства, так и недостатки. И соответственно реагируют. Таким образом, гласность — средство совершенствования дея­тельности государственных органов.

Но гласность не безгранична. При определённых случаях она может нанести значительный вред государству, обществу, от­дельным предприятиям, гражданам. В соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ о прокуратуре прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а равно о государственной или иной охраняемой законом тайны. Иными словами, недопустимо разглашение сведений, касаю­щихся сферы личной жизни граждан, коммерческой, государ­ственной тайны, хода расследования.

В этом же законе в качестве самостоятельного указывается принцип информирования прокурорами органов государственной власти и управления, а также населения о состоянии законнос­ти в регионе. Но такое предписание не совсем определённо, ибо информирование населения и государственных органов о состо­янии законности в регионе есть не что иное, как проявление принципа гласности. Но цель предоставления такой информа­ции — привлечение их к участию в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. На основе полученных дан­ных государственные органы разрабатывают и реализуют соот­ветствующие мероприятия. В ст. 4 Закона о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. в качестве принципа деятельности проку­ратуры указывалось взаимодействие с органами представитель­ной и исполнительной власти, общественными организациями, трудовыми коллективами. В настоящее время в условиях роста преступности и других правонарушений такое взаимодействие практически оправданно, ибо позволяет вести совместную борь­бу с ними, следовательно, должно быть признано принципом прокурорского надзора.

4 стр., 1679 слов

Деятельность государственного обвинителя по поддержанию обвинения в суде

... и слабый прокурорский надзор за предварительным следствием. Повышении эффективности данной деятельности может способствовать оптимизация, как отдельных элементов этой деятельности, так и любого ее этапа. Деятельность государственного обвинителя по поддержанию обвинения в суде по своей структуре и ...

Принцип провозглашения равенства всех органов, организаций и лиц перед законом в ФЗ о прокуратуре прямого отражения не нашел, но о нём можно говорить как о принципе деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских), поскольку им определяется отношение последних к требованиям норм права. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не вправе оказывать какое-либо предпочтение одним субъектам и ограничивать правовой статус других. Демократизм нашего государст­ва предполагает равенство всех граждан независимо от возраста, пола, национальной и расовой принадлежности, вероисповедания перед законом, судом, прокуратурой, другими государст­венными органами. Их права и охраняемые законом интересы защищаются в равной мере.

При привлечении граждан к ответственности за совершён­ные нарушения законности учитываются только тяжесть содеянного, наступившие последствия, форма вины, обстоятельства, способствовавшие совершению правонарушения. Расовая или национальная дискриминация, введение ограничений по мотивам различных мировоззрений, вероисповеданий недопустимы. Строгое претворение в жизнь указанного руководящего начала приобретает особую значимость в условиях обострения межнациональных отношений. Утверждение мира в обществе возмож­но лишь при условии прекращения преследований по признаку национальной принадлежности.

Прокуратура как часть государственного аппарата характе­ризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских орга­нов, единство прокурорского надзора, централизм, единонача­лие. Разумеется, в определённой мере данные принципы харак­терны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости — для деятельности судов, единоначалия — для органов государственной власти, управле­ния).

Но особенно действенны они применительно к осущест­влению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Некоторые авторы к группе специальных принципов отно­сят также публичность и универсальность прокурорского над­зора 50 . Обычно публичность трактуется как синоним гласности, открытости51 . Между тем указанные авторы истолковывают её как «обязанность прокурора в той или иной форме отреагировать на факт правонарушения»52 . Общеизвестно, что реагирова­ние на нарушения законности есть составная часть прокурор­ского надзора, а часть не может быть принципом.

Вряд ли оправданно также говорить об универсальности прокурорского надзора как о его принципе. Действительно, границы прокурорского надзора очень обширны — он призван обеспечивать исполнение законодательства на всей терри­тории РФ и распространяется на широкий круг субъектов, обязанных исполнять законы. Но это не принцип прокурор­ского надзора, а сфера его проявления, в которую входят различные регулируемые правом общественные отношения, а значит, универсальность принципом прокурорского надзора быть не может.

Обосновывается в литературе и такой принцип, как приня­тие прокурорами мер по выявлению и своевременному устране­нию любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности 53 . Однако данное по­ложение нельзя считать принципом организации и деятельно­сти прокуратуры, ибо принцип обычно отражает какую-либо одну особенность отрасли права и определённого вида деятель­ности государственных органов. Приведённое же положение от­ражает по существу все содержание прокурорского надзора.

13 стр., 6173 слов

Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

... 1. Сущность прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (общего надзора) Понятие, правовая основа, цели, задачи и место общего надзора в системе прокурорского надзора и иных направлений деятельности органов прокуратуры. Прокуратура ...

Наконец, выделим ещё одну группу принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в опре­делённой степени влияющих на его организацию. Это отрасле­вые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Может показаться парадоксальным на фоне рассуждений о не­зависимости прокуратуры утверждение, что принципы деятель­ности субъектов, за исполнением законов которыми осуще­ствляется прокурорский надзор, становятся принципами пос­леднего. Но в этом-то и проявляется специфика надзорных функций, ибо они отражают особенности деятельности указан­ных органов. Прокуроры, надзирая за работой органов государ­ственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и уп­равления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение воз­ложенных на них функций. Таким образом, принципы деятель­ности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Например, одним из принципов уголовного судопроизводст­ва является всесторонность, полнота и объективность установ­ления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к сле­дователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к проку­рору (ст. 20 УПК РФ).

Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 ФЗ о прокуратуре отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия про­курора связываются с принципами, определяющими производ­ство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле — уголовного судопроизводства вообще, то есть последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в со­ответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принци­пом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в касса­ционном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказыва­ют влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализа­ция их подчиняется тому режиму, в котором происходит рас­смотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, со­гласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем про­цессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 Гражданско-процессуального кодекса РФ 54 ).

16 стр., 7841 слов

Создание и основные этапы развития органов прокуратуры

... развитие вертикали прокурорской власти. Указом 1730 г. восстанавливается деятельность органов прокуратуры (генерал-прокурора, прокуроров коллегий, надзорных судов). ... создания прокуратуры в России было учреждение именно общего (административного) надзора, т. е. надзора за законностью деятельности государственных органов ... в. основной своей частью отошла к Российской империи. Однако нормы Статута ВКЛ ...

В значительной степени влияет на осуществление надзор­ных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Ис­тец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен ука­пать факты, его обосновывающие, назвать и представить дока­зательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип рав­ноправия сторон 55 . Истцу и ответчику предоставляются анало­гичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип несколько нару­шен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем ответчик по защите против предъявленных к нему требо­ваний. В соответствии со ст. 187 ГПК РФ прокурор, обратив­шийся в суд с иском, по окончании судебных прений дает за­ключение по существу гражданского дела. Ответчик же не имеет права высказывать суду свои возражения по поводу содержа­щихся в нем доводов. В соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению, необо­снованны, но ему такое право не предоставлено. Здесь еще необходимо отметить, что прокурор может давать заключения лишь по делам, возбужденным по инициативе заинтересован­ных лиц 56 .

Таким образом, принципы, определяющие деятельность раз­личных органов власти и управления, влияют и на осуществле­ние прокурорского надзора за исполнением ими законов.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выде­ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов 57 . И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст­вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициатив­ность прокурорского надзора не может считаться самостоятель­ным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности58 .

В связи с изменениями характера складывающихся в нашем обществе отношений инициативность прокурорского надзора существенно ограничена. В п. 2 ст. 21 ФЗ о прокуратуре указано: «Проверки исполнения зако­нов должны проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требую­щих принятия мер прокурором». Безусловно, прокурорский надзор призван быть результативным, эффективным. Такая эффективность возможна лишь при условии, что проверки бу­дут проводиться в тех органах и организациях, где по имею­щимся в прокуратурах данным допускаются нарушения закон­ности. Но нельзя рассчитывать на случайность поступления подобных сведений. Прокуроры обязаны проявлять активность в их собирании и получении. В каждой прокуратуре надлежит создать квалифицированную информационную службу, которая должна систематически истребовать сведения о соблюдении либо несоблюдении законности от различных компетентных органов, учреждений, предприятий, организаций. Что касается проверки полученных сведений, прокуроры вправе при необхо­димости поручать ее соответствующим органам надзора и кон­троля или осуществлять самостоятельно. В условиях правовой неурядицы прокурорский надзор не должен быть пассивным. Указанное ограничение касается только одной отрасли — обще­го надзора, в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурорами инициативы нет.

9 стр., 4025 слов

Основные направления деятельности органов Прокуратуры Российской Федерации

... руководил нижестоящими прокурорами, контролировал фискальную службу, отслеживал исполнение высочайших предписаний. Основополагающим направлением деятельности прокуратуры была ... деятельности прокуратуры составляет прокурорский надзор. Помимо него прокуратура осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших уголовно наказуемые деяния, а также координацию деятельности правоохранительных органов ...

Принцип независимости органов прокуратуры. Непременное условие эффективности и действенности про­курорского надзора — полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятель­ность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить винов­ных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свобод­ны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосо­знания, руководствуясь требованиями правовых норм. У про­куроров один господин — закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 ФЗ о прокуратуре ука­зано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия незави­симо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного само­управления, общественных объединений…». Приведенное опреде­ление принципа независимости полностью соответствует назна­чению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняют­ся только Конституции Российской Федерации и федерально­му закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ).

То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

Между тем принцип независимости прокуратуры в извест­ной степени нарушается уголовно-процессуальным и граждан­ским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается, что прокурор в уголовном производстве осу­ществляет свои полномочия независимо от каких-либо орга­нов и должностных лиц, а с другой — судьям предоставляется право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разби­рательстве по своей инициативе (ст. 228 УПК РФ).

Аналогич­ные установления содержатся в гражданском процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК).

Это породило даже некоторую полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о не­зависимости прокуроров от органов правосудия 59 . Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев прокурор зависим от суда60 . С точки зрения последовательного претворения в жизнь принципа независимости прокуратура должна обладать суве­ренностью и в отношениях с судебными органами, которые не­правомочны предписывать ей исполнение каких-либо обязан­ностей. Обязать прокурора принять участие в судебном разби­рательстве — значит заставить его поддерживать государственное обвинение, даже если он не намерен делать этого. То же можно сказать о привлечении его к участию в судебном разбиратель­стве гражданского дела, что означает возложение на него обя­занности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь прокурора, информируя его о судеб­ном разбирательстве. Вопрос о целесообразности участия в по­следнем решается самим прокурором.

11 стр., 5295 слов

По предмету «Право» : «Разграничение компетенции в ...

... прокуратуры от 07.05.2008 г.№84 на прокуроров субъектов РФ возложены следующие полномочия: - надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами ...

Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом процессуального права. Он выносит приговоры, ре­шения, определения в соответствии с принципом независимо­сти на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задавае­мые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу.

На основании принципа независимости определяется право­вое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризует­ся двумя особенностями.

Первая — прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организа­ций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятель­ность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 ФЗ о прокуратуре содержатся гаран­тии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государствен­ной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществле­ние надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связа­ны и решениями общественных объединений.

Далее. Прокуроры не вправе постоянно или временно зани­мать должности по совместительству в различных учреждени­ях, предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов.

Органы государственной власти, государственного управле­ния не могут наделять прокурора какими-либо правами или возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или взыскания. Подобные акции представля­ют собой существенные посягательства на независимость органов прокуратуры. Воздействие на прокурора со стороны органов государственной власти и управления, общественных и полити­ческих организаций, средств массовой информации, должно­стных лиц в целях повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

3 стр., 1103 слов

Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений в ...

... рассмотрению писем и приему граждан направил жалобу Сивкова в прокуратуру Энского района, порекомендовав прокурору района дать заявителю подробный ответ по всем доводам жалобы. Оцепите законность действий прокурора Энского района и начальника отдела областной прокуратуры. ...

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора — 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повли­ять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или не­соответствие лица занимаемой должности. По результатам про­верки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость про­куратуры, — профессионализм, добросовестность, моральные ка­чества прокуроров, глубокое знание действующего законода­тельства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно ФЗ о прокуратуре (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граж­дане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обла­дающие необходимыми профессиональными и моральными ка­чествами, способные по состоянию здоровья исполнять возла­гаемые на них обязанности.

Вторая особенность правового положения прокуратуры со­стоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что по­мешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский над­зор — деятельность властная, но в ограниченных пределах. Про­куроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственно­сти обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица. В соответствии со ст. 6 ФЗ о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из полномочий, предусмотренных ст. 22, 27, 30, 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Речь идет в основном о полномочиях по общему надзору. Требования, связанные с осуществлением полномочий по установлению на­рушений законности, императивны.

Что же касается требований по устранению нарушений за­конности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они властностью в такой степени не обладают, ибо прокурату­ра не выполняет управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний. Но согласно ФЗ о прокуратуре прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление (ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти требования были обязательны, то они подлежали бы непремен­ному исполнению, однако в законе предусматривается не ис­полнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций. Например, протест и представление прокурора подлежат обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 и 28).

6 стр., 2553 слов

Контрольная работа: Работа органов прокуратуры с обращениями граждан

... определений можно сделать заключение, работа органов прокуратуры с обращениями граждан решает следующие задачи: защита прав и свобод человека и гражданина, восстановление нарушенной законности, укрепление законности и правопорядка; удовлетворение обоснованных обращений и пресечение нарушений законов ...

Исключением являются следственные органы, в отношении которых власть прокуратуры проявляется в более активной форме. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не только выявлять нарушения закон­ности, но и непосредственно устранять их. Такая форма реаги­рования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе выне­сти постановление об отмене следственных актов, дать указа­ния по поводу недостатков в расследовании уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия. В связи с этим интересна установка, данная Генеральным про­курором РФ. В приказе от 28 мая 1992 г. №20 «Об организа­ции надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры. В отношении же органов дознания и предвари­тельного следствия (подчиненных другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию преступле­ний (п. 5.2) 61 . Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов. Он должен активно влиять на расследование всех уголовных дел, с тем чтобы ни одно из преступлений не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности.

В известной степени управленческие функции прокуратуры проявляются в отношении уголовно-исправительных учрежде­ний. Прокуроры могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения сво­боды, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

Принципы централизма и единства прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов осуществля­ется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-террито­риальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законнос­ти в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотче­тен вышестоящему с общим подчинением Генеральному проку­рору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целена­правленность. Генеральный прокурор России обеспечивает вер­ховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор — в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают с принципом не­зависимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало 62 . Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и дея­тельности прокурорских органов. Если с принципом независи­мости связывается признание их самостоятельности по отноше­нию к различным органам государственной власти и управле­ния, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурор­ского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзор­ных функций. Как показывает практика, в деятельности ниже­стоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость при­нятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким об­разом, централизм, с одной стороны, является средством обес­печения независимости прокуроров, а с другой — способом обеспечения единства законности в государстве.

Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.

Централизм применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.

Первое существует внутри прокурорской системы и заклю­чается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего про­курора вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ.

Прокурорская система не может функционировать изолиро­ванно, в отрыве от органов, направляющих работу всего государственного аппарата. Необходимость ее строгой централи­зации обусловила второй вид подчинения — подчинение высшим органам государственной власти РФ — Федеральному Собранию и Президенту. Названные органы назначают Генерального прокурора, осуществляют руководство прокуратурой в целом, ставят перед ней соответствующие задачи. Каждая система государственных органов подотчетна центру, специфика же про­курорской системы заключается в подчинении только высшим органам центральной власти Российской Федерации. Можно вы­делить еще одно своеобразное внешнее подчинение. В п. 3 ст. 129 Конституции РФ отмечается: «… прокуроры субъектов Россий­ской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами». В таком согласовании имеется лишь косвенное подчинение. Уполномоченные органы указан­ных субъектов дают согласие на назначение тех лиц, которым они доверяют, что чревато определенной зависимостью проку­роров от этих органов и может негативно повлиять на соблю­дение законности в стране. Обеспечение верховенства закона, единства законности может быть достигнуто в полной мере только при одном внешнем подчинении — высшим органам РФ.

В литературе подчеркивается, что подотчетность прокурор­ского надзора высшему органу государственной власти — само­стоятельный принцип организации и деятельности прокурату­ры 63 . Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.

Подчинение находит свое выражение также и в том, что вышестоящие прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм необходим прежде всего для руководства рабо­той нижестоящих прокуроров в целях повышения качества последней. Руководство — сложная деятельность, заключающая­ся в осуществлении контроля за выполнением надзорных функ­ций нижестоящими прокурорами. Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых устанавлива­ются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами, в других — нижестоя­щим даются соответствующие поручения. Кроме того, руковод­ство осуществляется посредством дачи указаний по совершен­ствованию деятельности органов прокуратуры, формулирова­ния задач по борьбе с нарушениями законности. Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки по повышению уровня прокурорского надзора. Еще одной формой руководства является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и разрабатываются необходимые для их устране­ния мероприятия. Вышестоящие прокуроры направляют ниже­стоящим обзоры надзорной практики, информируют о положи­тельном и отрицательном опыте в работе прокуратуры.

В ФЗ о прокуратуре принцип централизма объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы про­куратуры составляют единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоя­щим и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорит­ся и в литературе 64 . Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопря­жен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде все­го нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных орга­нов едины, будь то суды, органы милиции, различные мини­стерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как предста­витель единой системы органов прокуратуры65 . В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в ка­честве представителя той системы органов, в которой оно ра­ботает.

Применительно к прокуратуре принцип единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а ни­жестоящие — просто надзор за исполнением законов. В их дея­тельности нет разных уровней подобно тем, какие имеются в других системах. Например, для судебной системы характерна инстанционность — существование судов первой, второй и над­зорной инстанций. В связи с этим различны и виды выполняе­мой ими юрисдикционной деятельности. Все прокуроры неза­висимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители этих органов. Возьмем для срав­нения правовое положение главы администрации района и прокурора того же района. Согласно ст. 12 Конституции РФ первый представляет орган местного самоуправления, второй — высшие органы государственной власти России (Федеральное Собрание, Президента).

Принцип единства прокурорского надзора РФ исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране. Как известно, по Положе­нию о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокурор рес­публики одновременно являлся народным комиссаром юстиции, а сама прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (ст. 1).

Такое совмещение надзорных и управленчес­ких функций оказывало негативное влияние на борьбу с нару­шениями законности, допускаемыми при отправлении правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам. В последую­щем произошло обособление прокуратуры от органов юстиции и судов. Прокурорский надзор по своему содержанию стал вну­тренне однородным, свободным от выполнения несвойственных ему функций, соответственно, и принцип его единства опреде­лился в результате отделения прокуратуры от Народного ко­миссариата юстиции.

Принцип единоначалия. Вопрос об этом принципе в прокурорском надзоре чрезвы­чайно сложен. В литературе он был сначала признан как само собой разумеющийся, как основа правового регулирования складывающихся при его осуществлении отношений 66 ; затем отвергнут как не имеющий существенного значения при выпол­нении надзорных функций67 . Потом вновь поднялся этот вопрос, более того, стали высказываться суждения о принципе коллегиальности в деятельности прокуратуры68 . Заметим, что в ст. 4 За­кона о прокуратуре Российской Федерации, посвященной принципам прокурорского надзора, ни одно из указанных начал не нашло своего отражения.

Формы руководства деятельностью прокуратуры имеют су­щественное значение для повышения её эффективности, дейст­венности. Их две: коллегиальность и единоначалие. В извест­ной мере условно можно говорить, что коллегиальность более интеллектуальна, но менее оперативна, единоначалие — наобо­рот. Учитывая достоинства и недостатки этих видов управле­ния, законодатель применительно к прокуратуре избирает еди­ноначалие. В условиях значительного роста преступности, на­рушений законности во всех сферах общественных отношений оно практически более оправданно, ибо позволяет интенсивнее вести борьбу с ними. Один руководитель суть одно толкование законов, надзор за исполнением которых осуществляют подчи­ненные ему работники. Он же стимулирует последних на опе­ративное принятие мер по устранению и предупреждению правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности. Но такое руководство должно быть квалифицированным, для чего прежде всего необходим надлежащий подбор кадров.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры познают их содержание, практику применения, методику выяв­ления нарушений законности, располагают необходимыми све­дениями о её состоянии в районе, городе, области и т.д. Приобретенный ими опыт даёт возможность предлагать действенные способы борьбы с правонарушениями. Поэтому руководители прокурорских органов обязаны в своей работе опираться на знания подчинённых. Только при таком условии руководство окажется действенным.

Использование коллективного опыта нашло своё яркое вы­ражение в проведении разного рода совещаний. На них обсуждаются во­просы толкования и применения законов, подзаконных актов. В аппаратах областных, краевых и других вышестоящих проку­ратур созданы коллегии, работа которых представляет собой использование коллективного опыта при осуществлении проку­рорского надзора. На заседаниях коллегий также обсуждаются наиболее важные вопросы укрепления законности, разрабатыва­ются мероприятия по его совершенствованию.

Естественно, возникает вопрос: не утверждается ли наряду с единоначалием и принцип коллегиальности? Такое теорети­чески возможно, если одна часть вопросов решается единолич­но, другая — коллегиально. Но на практике произошло иное: единоначалие сочетается с коллегиальностью при доминирова­нии первого. Коллегия — не орган управления, она не является участником служебных отношений, возникающих между выше­стоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Согласно ст. 20 ФЗ о прокуратуре коллегии суть совещательные органы. Их решения реализуются (причем в обязательном порядке) приказами соответствующих прокуро­ров, которые дают установки в свете своего понимания законо­дательства, ситуации в регионе.

В литературе утверждается, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора, будучи неотъемлемой составной частью принципа централизма 69 . Дейст­вительно, связь между ними существует, но они различны по своему содержанию. Если принцип централизма отражает под­чинение нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим, то принцип единоначалия указывает на способ управления проку­рорской системой. Единоначалие в своем практическом прояв­лении имеет два аспекта: внешний и внутренний. Первый — это управление вышестоящего органа нижестоящими; второй — уп­равление внутри конкретного органа. Например, прокурор об­ласти помимо руководства прокурорами районов, городов руководит работой структурных подразделений областной прокура­туры: управлением, отделами. В свою очередь начальники этих подразделений руководят работой входящих в их состав прокуроров. То же самое относится к прокурору района или города. Он организует работу своих помощников, следователей. Тут уж единоначалие проявляет себя вне централизма.

Не совсем правильна трактовка принципа единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все воп­росы, вытекающие из практической деятельности прокуратуры 70 . Но единоначалие и единоличное решение вопросов, возникаю­щих при осуществлении прокурорского надзора, не одно и то же. Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нару­шений законности и средствами реагирования на них. Едино­началие выражается в руководстве как прокурорскими органа­ми, так и их работниками. Принцип единоначалия — это такое положение, в силу которого руководство надзорной деятельнос­тью осуществляет единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор РФ; ее часть — прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации; орган — прокурор района, города; структур­ное подразделение — начальник управления, отдела.

Данный принцип нашел своё отражение в п. 1 ст. 14 ФЗ о прокуратуре, где указывается, что Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный проку­рор РФ. Тем самым он признается единоличным руководите­лем центрального органа в прокурорской системе. Но такое оп­ределение единоначалия несколько ограниченно. Генеральный прокурор РФ единолично возглавляет всю систему органов прокуратуры. В этом смысле данный принцип получил более четкое закрепление в п. 1 ст. 17 того же закона. В нем отмеча­ется, что Генеральный прокурор руководит органами прокура­туры в РФ. Аналогичные указания содержатся и в отношении прокуроров республик, входящих в состав РФ, краев, областей, автономных округов (п. 1 ст. 15), районов, городов (ст. 16).

Все они возглавляют соответствующие прокурорские органы и осу­ществляют единоличное руководство ими.

На основе принципа единоначалия определяется правовое положение должностных лиц прокурорских органов. Его последовательное претворение в практику дает основание для выво­да, что весь объем надзорных полномочий, предоставляемых органу, возлагается на прокурора, его возглавляющего. Что же касается подчиненных ему работников, то они выступают в роли помощников, содействующих ему в реализации прав и испол­нении обязанностей. В связи с этим возникло и их наименова­ние — помощники прокурора района, города, области, края или республики.

В соответствии с принципом единоначалия во всех основ­ных отношениях с органами власти и управления, учреждения­ми, предприятиями, организациями прокурорский орган пред­ставляет прокурор, его возглавляющий. Это означает, что все сколько-нибудь существенные акты прокурорского реагирования, как правило, должны исходить от него и им подписываться, даже если в их составлении участвовали помощники. В виде исключения помощник прокурора, прокурор управления, отде­ла может приносить кассационный или частный протест в суд второй инстанции по делу, в рассмотрении которого он прини­мал участие (п. 1 ст. 36 ФЗ о прокуратуре).

В силу своего правового положения прокурор может давать обязательные для исполнения указания о толковании и применении норм права. Бывает, что у работников прокура­туры появляются различные мнения относительно тех или иных установок, содержащихся в законе, подзаконном акте. После обсуждения на совещании прокурор района, города, области излагает свое мнение по этому поводу, и оно приобретает характер предписания. Возможны также указания относительно разрешения конкретных споров о применении норм права, на­пример, по поддержанию государственного обвинения в суде, иска в гражданском судопроизводстве. Но они обязательны при условии неизменности фактических обстоятельств уголовного или гражданского дела. Если во время судебного разбиратель­ства последние изменились, указание утрачивает силу.

Казалось бы, можно говорить о принципе назначаемости про­куроров. Но вряд ли это является самостоятельным принципом проку­рорской системы. Назначение — неотъемлемая часть принципа единоначалия. Генеральный прокурор РФ вправе как назначать на должности лиц, соответствующих предъявляемым требова­ниям, так и отстранять, если они не в состоянии выполнять возложенные на них обязанности, применять по отношению к ним меры поощрения и взыскания, давать различные указания. Принцип единоначалия имеет широкое содержание, вклю­чающее в себя весь комплекс полномочий по руководству работой органов прокуратуры» 71 .

Осуществляя надзор в конкретных отраслях права, прокурор должен учитывать такие принципы правосудия как независимость судей и подчинение их только закону, право подсудимого на защиту, презумпция невиновности, состязательность, гласность, устность и непосредственность процесса, неизменность состава судей и т.д. Если прокурор не будет соблюдать эти принципы, он допустит нарушение служебного долга как блюститель законности, стоящий на охране прав и законных интересов участников судебного разбирательства. И, как я уже установил в параграфе «Правовое регулирование прокурорского надзора в РФ», недопустима ссылка на «всесильность» УПК РФ и подчинение прокурорских работников, обладающих процессуальным статусом, главным образом УПК РФ в ущерб более новым и специальным в своей области регулирования законам.