Сфера государственного заказа является системообразующим элементом, через который происходит трансферт (движение) финансовых потоков в различные сектора экономики. Именно от эффективности работы государственного заказа зависит успешность функционирования государственного сектора в целом.
Система государственных закупок развивалась на протяжении многих лет, эволюционируя и изменяя поставленные цели размещения государственного заказа от сокращения расходов государственных средств до противодействия их расхищению.
Актуальность данной темы исследования обусловлена явной необходимостью увеличения качества контроля за расходованием бюджетных средств и увеличения эффективности государственной контрактной системы в сфере государственных закупок.
Целью настоящей работы является изучение и оценка эффективности работы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также основ правового регулирования закупок товаров, работ и услуг в Российской Федерации.
Для реализации цели в работе поставлены следующие задачи:
- изучить теоретические аспекты действующей системы государственных контрактов и дать оценку эффективности современной системе государственных и муниципальных закупок;
- проанализировать действующую систему регулирования государственных закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации, а также выявить преимущества и недостатки;
- рассмотреть порядок исполнения государственного задания посредством реализации системы государственных закупок в бюджетных учреждениях;
- проанализировать действующую систему размещения государственного заказа в Краснодарском Государственном Историко-Археологическом Музее-Заповеднике имени Е.Д. Фелицына и разработать предложения по ее совершенствованию;
- дать рекомендации по совершенствованию контрактной системы в сфере государственных закупок.
Предметом исследования является государственная контрактная система государственных закупок.
Объектом исследования выступает система государственных закупок в Краснодарском Государственном Историко-археологическом Музее-заповеднике имени Е.Д. Фелицына.
Методологической и информационной основой исследования в этой дипломной работе послужили нормативно-правовая база Российской Федерации, мнения и заключения авторов, метод анализа, формально-юридический метод, сравнительный метод, статистическая информация и различные формы бухгалтерской отчётности.
Государственное регулирование государственного и муниципального заказа
... эффективности принимаемых решений, на четких механизмах контроля исполнения контрактов, но такой системы в планово-административной экономики появиться не могло. Рассмотрим правовое регулирование государственного и муниципального заказа, как один из методов государственного регулирования. «Правовое регулирование ...
Практическая значимость результатов исследования выражается в их ориентации на решение актуальных теоретических и практических проблем в области государственных закупок. Анализируемые в данной работе позиции аналитиков и статистические данные могут быть использованы для создания наиболее эффективной законодательной модели регулирования закупок бюджетных и автономных учреждений. Выводы, сделанные в ходе изучения выбранной темы, также могут быть использованы для совершенствования законодательства.
1. Действующая система регулирования государственных закупок товаров, оказания услуг, выполнения работ в Российской Федерации
1.1 История развития сферы закупок и зарубежный опыт в сфере размещения государственного заказа на обеспечение деятельности государственных органов
Распад Советского Союза и образование нового российского государства, упразднение плановой системы экономикой, разрыв сложившихся экономических связей между регионами в результате образования новых государств ближнего зарубежья сделали актуальным вопрос о разработке и введении в действие российского законодательства о государственном заказе.
Так, в соответствии с Указом Президента, регулирующим хозяйственные связи поставки продукции и товаров, реализация продукции и товаров поставщиками покупателям, должна была осуществляться на договорной основе, предполагающей экономическую заинтересованность и ответственность сторон. Далее выходили новые указы, которые сохраняли централизованную поставку продукции, но только для нужд государства.
Первый закон Российской Федерации, который дал огромный толчок развитию современной контрактной системы, им стал закон от 28.05.1992. Уже 27 августа того же года был выпущен очередной указ президента. Выпущенный впервые в постсоветской истории, постановление разрабатывало порядок закупки и поставок продукции для федеральных государственных нужд, а также подготовки и заключения государственных контрактов. Постановление закрепляло необходимость заказчиков обеспечить конкурсную организацию размещения заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, тендеров, конкурсов. Однако ни один нормативно-правовой акт на тот момент не давал толкование понятий «торги», «тендер», «конкурс».
Впервые термин «контрактная система» был упомянут в Указе Президента РФ №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы». В целях исполнения Указа было создано два акционерных общества — Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт». Задачами первого акционерного общества являлось участие в государственных закупках товаров общепромышленного применения и товаров народного потребления; второе же акционерное общество участвовало в государственных закупках хлебопродуктов, зерна, продуктов зернопереработки, а также их производства и хранения.
Дальнейшее развитие контрактной системы Российской Федерации развивалось постепенно. Каждый новый принятый закон либо указ формировал современную систему государственных закупок. Нельзя не согласиться с мнением А.В. Толкушкина, который в своих комментариях к государственным закупкам утверждал, что: «до 1 января 2006 года законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд не имело единства.» Толкушин А.В. Проблема оппортунизма в государственных и муниципальных закупках// Журнал институциональных исследований. Том 5. 2014. № 3 На наш взгляд, данный факт выглядит бесспорным, а очередное совершенствование законодательства являлось вопросом времени.
Коррупция в сфере государственных и муниципальных заказов
... ФЗ, выявить методы предотвращения коррупции. 1. Коррупция в системе государственных и муниципальных заказов Коррупция в системе государственных закупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем ... с этим "недугом" во всех сферах государственной службы. Известно, что закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд могут являться весьма коррумпированной сферой и ...
Наиболее близким по характеру и содержанию с сегодняшней контрактной системой государственных закупок, является Федеральный закон, регламентирующий размещение заказов на поставки товаров, выполнению работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, который вступил в силу 1 января 2006 года. Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой, а 01.01.2006 года вступил в законную силу. Ключевыми идеями нового положения о госзакупках стали: создание условий для конкуренции ? свободный доступ в систему для новых участников; обеспечение прозрачности закупок; борьба с коррупцией; очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур; запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков; все государственные заказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru.
В законе о размещении заказов были предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры: торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме и способ без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика либо исполнителя, на товарных биржах).
Немаловажную роль в работе системы госзаказа сыграло установление перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов, которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства (СМП).
Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» от 27.10.2006 № 631 (ред. от 05.10.2007) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 44. Ст. 4602.
Однако рост жалоб со стороны государственных заказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур такого закона вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 гг.: 2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011. Так, 20 апреля 2007 года была принята очередная поправка к закону о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, целью которой было сделать рынок госзаказов еще более «рыночным» и прозрачным. Закон в новой редакции позволил в полной мере участвовать во всех государственных закупках индивидуальным предпринимателям, малому, среднему бизнесу, новым организациям, компаниям с зарубежным капиталом, общественным организациям. Появились нововведения в проведении торгов по различным позициям товаров и услуг, а также совместного участия нескольких исполнителей в государственном контракте ? теперь закупка может быть разбита на несколько лотов, на каждый из которых заключается отдельный контракт, а в исполнении могут участвовать несколько компаний. Ранее для этого было необходимо организовывать консорциум или другие виды сотрудничества, что усложняло процедуру. Мероприятия борьбы с коррупцией предусматривали: ставку на использование простых унифицированных процедур закупок с резким сокращением для госзаказчиков возможностей повлиять на отбор поставщиков; отбор поставщиков по критерию наименьшей цены ? с тем, чтобы обеспечить прозрачность закупок и ограничить возможности для манипуляций со стороны госзаказчиков; санкции к сотрудникам госзаказчиков и членам конкурсных комиссий за нарушение закона о размещении заказов для государственных нужд; порядок принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг), длительность производственного цикла, выполнение (оказание) которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Кайль А.Н. Правила размещения государственных и муниципальных заказов. — М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2012. С. 156.
Со временем в Российской Федерации была сформирована уникальная система размещения государственных заказов, состоящая из единого общероссийского портала (www.zakupki.gov.ru) и пяти электронных площадок, отобранных Минэкономразвития России и ФАС России по результатам конкурса. Первоначально был предусмотрен переходный период, в течение которого только федеральные заказчики должны были осуществлять размещение заказов на трех площадках (Сбербанк-АСТ, ЕЭТП, АГЗРТ) по ограниченному перечню. 4 Слюсарь Н.Б. Мировой опыт в размещении государственных заказов, реализуемый в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 11. С. 28.
На протяжении ряда лет, после принятия Федерального закона о размещении государственного заказа, в стране действовало множество информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это позволяло заказчикам манипулировать размещением самих заказов: публиковать информацию о проведенных торгах в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате государственный заказ повлек процветание коррупции, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа. Учитывая это, было принято Постановление Правительства, которое с этого момента регулировало создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности, что в последующем нашло стало основой для дополнительных законов, посвященным сфере государственных закупок. Единый общероссийский портал (ЕИС www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал свою работу с начала января 2011 года.
Семь с половиной лет в нашей стране действовал федеральный закон о размещении государственного заказа. Он дал закупщикам новые возможности для размещения заказа с единственным поставщиком и, наедине с этим, получил статус как самый критикуемый закон, с которым часто ассоциируются самые негативные последствия начиная от размещения заказа и заканчивая исполнением контракта, либо и вовсе его неисполнением. Постоянно возникали спорные ситуации о сговоре поставщиков, недобросовестности, демпинга при проведении процедур закупок. Итак, мы имеем два нормативно-правовых акта, которые регулируют сферу размещения заказа. Это закон о размещении государственного заказа и закон, регулирующий контрактную систему в сфере государственных закупок. Под их юрисдикцию попадают закупки для муниципальных и государственных нужд. Сам факт замены одного закона другим говорит о том, что у этих двух нормотворческих документов есть много общего, что вытекает из сферы их действия и целей регулирования.
Эти два закона имеют общие преследуемые цели. Так как контрактная система закупок пришла на замену закону о размещении государственного заказа, учитывая опыт предыдущего, сразу можно сказать, что у них множество схожих позиций, но мы перечислим основные: обеспечение единства экономического цикла; эффективное использование денежных средств, в случае с Законом о размещении госзаказа речь идет о средствах бюджета и внебюджетных источниках; развитие добросовестной конкуренции; обеспечение гласности и прозрачности; предотвращение коррупции и других злоупотреблений; увеличение полномочий участия юридических и физических лиц в размещении заказов.
Кроме того, эти два закона разделяют между собой и нормы, которые частично совпадают друг с другом. Среди них мы можем выделить:
- некоторые единые способы закупки (конкурс и аукцион).
Не стоит забывать, что закон № 223-ФЗ позволяет добавить в этот список дополнительный ряд совпадений;
- единый официальный информационный сайт закупок (zakupki.gov.ru);
- реестр недобросовестных поставщиков;
- возможность установить приоритет товаров российского происхождения, а также участия в закупке субъектов малого с среднего бизнеса;
— возможность обжаловать действие (бездействие) заказчика. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок. ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение / Академическое приложение к журналу, 2010 , №4, с. 4-10
Необходимо отметить, что настоящий закон контрактной системы ? это первый нормативно-правовой акт в истории управления закупками в Российской Федерации, в основу которого положен типовой международный закон ЮНСИТРАЛ. ЮНСИТРАЛ разрабатывает современные, справедливые и согласованные правила для коммерческих сделок. Разработка первого варианта ЮНСИТРАЛ велась ещё с 1974 по 1994 гг. Разработка второго варианта велась с 1994 по 2011 гг. Второй вариант исправил недостатки первого и приспосабливался к современному устройству экономики 21 века. С годами закон «отточился» на практике, поэтому России логичнее было руководствоваться международными стандартами, которые имеют под собой проверенную почву на примере глобального мирового рынка. Типовой закон ЮНИСТРАЛ о публичных закупках — это собрание норм контроля, закупок и процедур обжалования, каких не хватало современной системе закупок России. Помимо уже приобретенного опыта проведения закупок, он позволяет проводить закупки у заграничных производителей, по правилу проведения закупок ООН и иных государств.
В целом, новшества контрактной системы касаются мониторинга, аудита и контроля за соблюдением установленных действующим законодательством требований в сфере государственных закупок. Отразим сравнительную характеристику в таблице 1.
Таблица 1 — Сравнительная характеристика закона о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд, и закона о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд
|
Сравнительный признак |
Размещение заказа |
Контрактная система |
|
|
1 Сфера правового регулирования |
Регулирует вопросы размещения государственных и муниципальных заказов. Содержит порядок обжалования действий (бездействия) лица, принимающего участие в закупке. |
Регулирует вопросы планирования, нормирования, обоснования закупок, способы определения поставщиков, мониторинг и аудит; порядок исполнения контрактов, экспертиза полученных результатов, информационное обеспечение контрактной системы, порядок обжалования действий (бездействия) включая и должностных лиц. |
|
|
2 Предмет закупки: недвижимость |
Заключает договора на предмет поставки товаров, работ, услуг. |
Позволяет производить приобретение недвижимости и аренды, за счёт бюджетных средств, в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд. |
|
|
3 Принципы закупок |
Единство размещения заказов, эффективное использование бюджетных средств, развитие конкуренции, информационная открытость размещения заказов. |
Открытость и прозрачность информации, обеспечение конкуренции (добросовестной ценовой и неценовой конкуренции), профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы, ответственность за результативность и эффективность осуществления закупок. |
|
|
4 Планирование и обоснование закупок |
Нормативно-правовой акт о размещении госзаказа только лишь упоминает о необходимости размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов, не связывая с таким размещением наступления каких-либо правовых последствий. |
Устанавливает необходимость формирования, утверждения и ведения планов закупок (на 3 года) и планов-графиков (на финансовый год), обоснования закупок, с учетом установленных норм и моделей централизации. Закупки, не предусмотренные планами-графиками или не соответствующие информации, включенной в план-график, не могут быть осуществлены. Запрещает закупать предметы, имеющие избыточные потребительские свойства, либо предметы, которые являются роскошью. |
|
|
5 Требования к участникам закупок |
Основные: соответствие требованиям законодательства Российской Федерации; не проведение ликвидации участника — юридического лица; не приостановление деятельности участника; отсутствие задолженности по налогам и иным обязательным платежам подлежащих перечислению в государственные фонды. |
Всё перечисленное в контрактной системе является основным, так же добавлены новые требования: правомочность участника заключать контракт; отсутствие сведений о каждом учредителе юридического лица в реестре недобросовестных поставщиков; отсутствие у участника закупки судимости за преступления в сфере экономики |
|
|
— |
Дополнительные устанавливаются по желанию заказчика: обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности; участник отсутствует в реестре недобросовестных поставщиков. |
Дополнительные требования к наличию у поставщика: финансовых ресурсов для исполнения контракта; на законных основаниях иметь необходимые материалы либо оборудование для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта. |
|
|
6 Способы определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей |
Путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукцион в электронной форме; без проведения торгов — запрос котировок, у единственного поставщика исполнителя, подрядчика. |
Конкурентные способы: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, аукцион в электронной форме, запрос котировок, запрос предложений. Неконкурентный способ — закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. |
|
|
7 Порядок проведения конкурса |
Извещение должно быть размещено в единой информационной системе не менее чем за 30 дней до даты вскрытия конвертов с заявками; в случае внесения изменений в извещение, срок подачи заявок должен быть продлён до 20 дней; заявки подаются в письменной форме или в форме электронного документа; процедура рассмотрения заявок: отдельно оформляется протокол рассмотрения заявок и отдельно — протокол оценки и сопоставления заявок |
Извещение должно быть размещено в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками; в случае внесения изменений в извещение срок подачи заявок должен быть продлён до 10 дней; заказчик вправе установить возможность подачи заявки только в письменной форме; процедуры рассмотрения и оценки заявок оформляются, согласно контрактной системе, одним протоколом. |
|
Проанализировав таблицу 1 — Сравнительная характеристика закона о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд, и закона о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, можно с уверенностью сказать, что новый закон, собрал в себе все самое лучшее от своего предшественника и дополнил контрактную сферу государственных закупок новыми положениями, которые дополняют и модифицируют основные положения проведения закупок.
Как уже говорилось выше, сегодняшняя контрактная система, включила в себя основные положения ЮНИСТРАЛ, в связи с чем появилась возможность проведения торгов на международном уровне и совершать покупки за рубежом РФ. Считаем необходимым сравнить современную контрактную систему государственных закупок с подобным опытом другой страны.
В качестве примера системы государственных закупок было бы целесообразно рассмотреть опыт США, как государства с многолетним опытом проведения государственных закупок, чья система государственного заказа является одной из самых эффективных систем во всем мире.
Сфера государственного заказа в США регулируется такими законами, как свод правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation) и Правила закупок для нужд обороны (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement), который регламентирует сферу государственного заказа в США соответственно на этапах планирования закупок, процедур проведения закупок и исполнения государственного контракта. Общую координацию и контроль закупочной деятельности осуществляет Ведомство по федеральной закупочной политике или Office of Federal Procurement Policy).
В соответствии с нормами Свода правил государственных закупок в США проводится несколько способов размещения заказа, а именно: открытые торги; двухэтапные торги; проведение переговоров, а также упрощенные способы закупок.
В целом, в США государственные закупки разграничены двумя типами нужд. Одним из них являются закупки для нужд органов федеральной власти. Проведением таких закупок занимается Управление общих услуг. Вторым типом являются закупки для нужд национальной оборон. Такими закупками занимается Министерство обороны.
Основными принципами функционирования закупочной системы в США являются принципы справедливости, антикоррупционности, экономии и эффективности.
В США функционирует Центральный федеральный информационный центр, ведомственные федеральные и региональные информационные центры, которые содержат в себе сведения о заключенных контрактах и отчетах об их исполнении.
В соответствии со статьей «Процесс организации федеральных закупок в США», опубликованной в журнале ФИНАНСЫ № 1, 2012, в США действуют так называемые «контрактные офицеры» — квалифицированные представители заказчиков — федеральных исполнительных органов, которые обладают правом «определять масштабы конкуренции, выбирать способы размещения заказов и тип государственного контракта, границы его цены, в том числе устанавливать премиальные коэффициенты, а также определять условия досрочного прекращения контракта». Процесс организации федеральных закупок в США/ журнал ФИНАНСЫ № 1, 2012 с. 62
Кроме того, подобные контрактные офицеры являются неотъемлемой частью системы мониторинга и контроля за исполнением контракта, в компетенцию которых входит в том числе контроль за исполнителями контракта. Также необходимо отметить наличие особой категории контрактных офицеров, которые наделены полномочиями от лица государства прекращать и приостанавливать действие заключенного контракта.
В связи с вышеизложенным, Российской Федерации было бы целесообразно использовать многолетний успешный опыт США для развития собственной системы государственного заказа. Одним из таких пунктов, которые можно было бы наложить на российские реалии, является установления эквивалента американским «контрактным офицерам» — квалифицированных специалистов, которые для реализации этапов как размещения заказа, так и контроля исполнения заключенного государственного контракта.
1.2 Основные способы осуществления государственных закупок, применяемые в государственных и бюджетных учреждениях
Проблемность закона о размещении госзаказов, о котором так часто высказывались эксперты в области народного хозяйства, а также представители бизнеса, сподвигла законодателей к необходимости реформирования всей системы государственных закупок. Так, 25 марта 2013 года депутатами Государственной Думы при Федеральном Собрании РФ был принят Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд», который вступил в силу 1 января 2014 года.
Принятие 5 апреля 2013 года федерального закона о контрактной системе, ознаменовало собой ключевой этап реформирования современной системы государственных и муниципальных закупок в России. Данный закон призван регламентировать отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устранить те существенные недочеты, которые имели место быть в предыдущем законодательстве. В связи с этим, особую актуальность приобретает сравнительный анализ принятого закона с действующим на тот момент Федеральным законом о размещении госзаказа.
Одна из ключевых особенностей нового закона состоит в определении сферы его регулирования. В отличие от предыдущего, создаваемая контрактная система представляет собой достаточно сложный и полный цикл закупок, охватывающий всю систему закупок, начиная от планирования до исполнения обязательств по контракту и опубликованию отчета на сайте zakupki.gov.ru. Появился новый раздел, посвященный вопросам прогнозирования и планирования. Указанные действия призваны составлять начальный этап подготовки к процедурам закупки. При составлении планов-графиков закупок, в которых заказчики определяют свои потребности, способы закупок, формирование и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, предполагается соотнесение осуществляемых закупок с основными целями и задачами деятельности данных государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в перечень документов, которые должны учитываться при планировании закупок, входят государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы и т. д. Таким образом, впервые создается и функционирует единая система, при которой должно четко прослеживаться целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих перед государственным или муниципальным органом задач. Стоит отметить то, что планирование государственных и муниципальных закупок, требование о разработке и публикации планов-графиков закупок содержится также и в предыдущем Федеральном законе, но требования к ним устанавливались подзаконными нормативно-правовыми актами, которые не содержали норм об обязательности их соблюдения при осуществлении закупок. В отличие от этого закона, в контрактной системе определяется ограниченный перечень товаров, закупки которых могут производиться заказчиком вне плана-графика, а также устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно внесение изменений в план-график.
Несмотря на передовой характер решения о включении планирования в законодательство о государственных закупках, некоторые моменты закона в данной сфере являются спорными. В частности, необоснованным является исключение возможности корректировки планов-графиков по результатам аудита, что предусматривалось первоначальным проектом закона. Кроме этого, спорным является решение об обосновании начальной (максимальной) цены контракта при составлении плана. Точно определить начальную (максимальную) цену контракта на 2-3 года вперед, с учетом меняющихся цен на рынке, будет крайне затруднительно для заказчика, а в условиях нестабильной экономики, такая задача становится просто невозможной. То же можно сказать и про количество закупаемых товаров (работ, услуг), так как доведение лимитов до бюджетных учреждений, как правило, происходит сроком не более чем на год, однако Бюджетный кодекс конкретных сроков, на которые выделяются лимиты, не предусматривает. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (действующая редакция от 26.12.2014 г.) ст.223
Отдельным аспектом нового положения о контрактной системе является вопрос о развитии информационной среды государственных закупок. Действовавшие ранее информационные и статистические ресурсы, в области государственных закупок контрактной системы, заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований настоящего Федерального закона. Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) утвержден распоряжением правительства. Согласно Федеральному закону о контрактной системе, характерные черты проведения открытого аукциона таковы: торги проводятся на электронной площадке (на официальном сайте) и обеспечиваются оператором указанной электронной площадки (официального интернет-сайта); информация о закупке публикуется в единой информационной системе и доступна неограниченному кругу лиц; победителем аукциона объявляется участник, который предложил минимальную цену на закупаемые товары (работы, услуги).
Однако участники закупки не только должны дать устраивающую заказчика цену контракта, но и также должны правильно оформить посланную заявку в соответствии с инструкцией, указанной в аукционной документации, а также требованиями закона. Именно от этих двух факторов зависит выявление победителя аукциона. Большое значение для поставщика имеет правильно составленное заказчиком техническое задание, а именно описание объекта закупки. В случаях, когда заказчик указывает противоречивые данные к объекту закупки, в целях допуска к торгам «своего» участника, поставщик, как правило, подает жалобу в Федеральную антимонопольную службу, которая в последующем должна быть удовлетворена, заказчик оштрафован, а закупка аннулирована.
Говоря об открытом конкурсе, стоит отметить то, что его проведение является не просто одним из конкурентных способов определения поставщика, подрядчика или исполнителя, а рассматривается действующим законодательством как основной способ проведения закупки товаров, работ и услуг за государственные средства. Анализируя нормы закона, касающихся способов определения поставщиков, можно выделить несколько характерных черт открытого конкурса, в частности: доступ к информации об осуществлении закупки путем открытого конкурса имеет неограниченный круг лиц, что достигается благодаря открытой публикации сведений о закупке; заказчик предъявляет единые требования ко всем участникам закупки, проводимой путем открытого конкурса; при рассмотрении и оценке поданных участниками заявок заказчик вправе применять все, предусмотренные контрактной системой критерии, включая цену, эксплуатационные расходы, характеристики объекта закупки, квалификацию участников; победителем открытого конкурса является участник, которым предложены наиболее приемлемые для заказчика условия исполнения контракта, заключаемого по результатам закупочного процесса.
Федеральный контрактная система предусматривает и тот факт, что проводится открытый конкурс в электронной форме, что позволяет сделать его максимально прозрачным и доступным для участия. Данное требование является ключевым. Весомым является и нововведение, согласно которому заявка на открытый конкурс подается, оценивается и рассматривается в более короткие сроки. Причем, последние две операции теперь объединены в единую процедуру, что упрощает процесс в целом. Если процедура по регламенту закона о размещении госзаказа занимала 30 дней, то по новому законодательству на ее проведение установлен единый срок в 20 дней. По результатам рассмотрения и оценки поданных заявок составляется протокол открытого конкурса, который содержит сведения, касающиеся проведения процедуры. После этого, определяется победитель конкурса. И что примечательно, новый федеральный закон предусматривает обязательное акцентирование в конкурсе не только на стоимости товаров или услуг, которые предлагает потенциальный поставщик, а и на их качестве, что немаловажно для сегодняшней контрактной системы государственных и муниципальных закупок. Это, как нам представляется, выводит открытые конкурсы на новый, более высокий уровень.
Открытый конкурс можно назвать способом определения подрядчика, поставщика, исполнителя, который проводится «по умолчанию». В отдельных случаях заказчик имеет право выбора между несколькими вариантами проведения закупки, одним их которых является открытый конкурс. В таких ситуациях выбор в пользу открытого конкурса будет целесообразным, если значение имеет не только стоимость закупаемых товаров, работ или услуг, но также и прочие характеристики, имеющие отношение к объекту закупки, например, его функциональные и экологические свойства, квалификация и опыт будущего поставщика и прочие.
Ограничения для проведения открытого конкурса:
- при необходимости проведения закупки таких товаров, работ либо услуг, которые ввиду их особого характера способны соответственно поставить, выполнить, либо оказать лишь лица с достаточным квалификационным уровнем. Речь идет о технически и технологически сложных объектах закупки, а также характеризующиеся как инновационные, высокотехнологичные или специализированные (в подобных ситуациях заказчик обязан провести закупку путем конкурса с ограниченным участием);
- когда необходимо закупить товары, работы и услуги, которые входят в перечни закупаемых через иной вид торгов;
— когда заказчику следует объявить один из закрытых способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя. В остальных случаях заказчик в зависимости от сложившейся ситуации может сделать выбор в пользу открытого конкурса для проведения той или иной закупки, ориентируясь как на ключевые критерии оценивания заявок участников, так и на существующие позитивные и негативные моменты применения данного способа.
В свою очередь, рассматривая конкурс в рамках конкурентных способов определения поставщика необходимо выделить другие его виды, это: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс.
Конкурс с ограниченным участием можно рассматривать как подвид открытого конкурса, который имеет специфические характеристики: порядок его осуществления аналогичный открытым торгам с той разницей, что он предусматривает возможность для государственного заказчика внести дополнительные требования к участникам (дополнительная документация, подтверждение квалификации персонала или новейших систем).
Чаще всего конкурс с ограниченным участием осуществляется в таких случаях: в виду сложности или специфики товаров, или услуг их выполнение могут осуществить компании, соответствующие определенным критериям; если государственные закупки связаны с объектами культурного значения, реставрацией редких экспонатов и документов; также нужно акцентировать внимание на том, что дополнительные процедуры, вязанные с документацией, учитываются лишь на начальных этапах отбора участников, но не при осуществлении оценки и определении победителя.
Двухэтапный конкурс имеет значительно ограниченную сферу применения. Базовыми требованиями к проведению двухэтапного конкурса служат правила проведения открытого конкурса. Главными факторами при этом служат следующие условия: предмет государственных закупок представлен услугами научно-исследовательских, энергетических или проектных областей, литературной сферы, а также покупкой инновационных товаров; в процессе конкурса возникает необходимость разъяснения тех или иных аспектов государственных закупок.
Исходя из последнего фактора, следует, что двухэтапный конкурс предполагает возможность конкретизации государственным заказчиком особенностей предмета договора, а также уточнение критериев, по которым конкурсная заявка оценивается комиссией по торгам.
Согласно способам определения поставщика, регламентированным в контрактной системе, этапы двухэтапного конкурса предусматривают следующее: предварительное предоставление заявок на участие без определения конкретной цены контракта. На этом этапе заказчик может уточнить необходимые ему требования к качеству товаров и услуг; участники 1-го этапа могут подать госзаказчику конечный вариант заявки, в котором приписываются внесенные изменения и стоимость контакта.
На втором этапе участники также могут отказать госзаказчику в дальнейшем участии.
Несколько схожей с открытым конкурсом является процедура запроса предложений. Одним из самых главных различий открытого конкурса от запросов предложений является то, что открытый конкурс применяется во всех случаях, кроме тех, которые установлены законодательством, а запрос предложений строго в тех случаях, которые установлены соответствующими положениями контрактной системы и подзаконными актами, регламентирующими порядок осуществления таковых закупок.
В процессе проведения закупки путем запроса предложений на торговой площадке заказчик обязан соблюдать определенные правила, уставленные законом. В первую очередь речь идет о сроках размещения извещения о проведении данной процедуры в единой информационной системе — по общему правилу оно должно быть подано не позднее, чем за 5 календарных дней до дня его проведения. Помимо размещения соответствующего извещения, заказчик имеет право самостоятельно направлять приглашения по поводу участия в процессе закупки.
Схожим по своей сути с открытым аукционом является другой способ — запрос котировок. Исходя из содержащегося в законе о контрактной системе понятия запроса котировок, можно выделить следующие характерные черты данного способа определения поставщика: при проведении запроса котировок заказчик уведомляет о своих потребностях в получении того или иного товара (работы, услуги) неограниченный круг лиц, для чего размещает соответствующее извещение в единой информационной системе; победителем закупки, осуществляемой путем запроса котировок, обязательно признается участник, которым предложена наименьшая цена контракта; участие в процедуре закупке, проводимой способом запроса котировок, не предполагает взимание платы и внесение обеспечения.
Ключевым аспектом при его проведении является именно цена, а заказчик в результате проведения закупки данным способом получает максимально экономный для него контракт. Однако проведение закупки путем запроса котировок, возможно только при наличии определенных условий. Так, заказчиками выбор в пользу закупки путем запроса котировок может быть сделан лишь при совокупном наличии следующих факторов: цена контракта не должна быть более 500 тыс. руб.; ежегодный объем закупок, осуществляемых методом запроса котировок, не должен превысить 10%-ный порог суммы, отраженной в плане-графике заказчика для всего объема планируемых закупок (например, общий размер средств на закупки составляет 500 млн. руб., значит, путем запроса котировок можно заключить контракты максимум на 50 млн. руб.); общий объем закупок, проведенных путем запроса котировок, не должен превышать 100 миллионов руб. в год.
В отличие от конкурентных способов, «неконкурентным» способом определения поставщика по контракту является проведение закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя.
Под закупкой у единственного поставщика понимается предложение заказчика о заключении контракта о приобретении товаров, работ или услуг за государственные средства, адресованное конкретному физическому или юридическому лицу. Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Иными словами, закупая товары, работы, услуги таким способом заказчику в отличие от проведения закупки конкурентными способами, не требуется осуществлять формальную процедуру выбора конкретного подрядчика, поставщика, исполнителя из нескольких полученных предложений, т.е. по сути, отсутствует процесс определения победителя.
В первую очередь стоит отметить тот факт, что проведение закупки у единственного поставщика рассматривается действующим российским законодательством по общему правилу не как обязанность, а как право заказчика. Исключениями являются случаи, когда закупка у единственного поставщика проводится после признания несостоявшимся проведение отдельных конкурентных способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя. Законом контрактной системы госзакупок установлено 34 случая, когда возможно осуществление закупки товаров, работ и услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Наиболее актуальным и широко применимыми случаями являются ситуации, когда предполагаемая цена контракта невелика. Так, действующее законодательство устанавливает максимально допустимую цену по такому контракту в 100 тысяч рублей. Вместе с тем существует условие, согласно которому совокупный объем таких закупок не должен быть более 5% общего годового объема, предусмотренного соответствующим планом-графиком заказчика, а также не должен превышать 50 миллионов рублей.
Наряду с рассмотренным выше «ценовым» условием, позволяющим произвести закупку у единственного поставщика, законом контрактной системе установлен ряд других возможностей получить требуемые товары, работы и услуги максимально упрощенным методом. Из большого перечня предусмотренных случаев закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя можно сформировать несколько основных групп: закупки после признания несостоявшимися отдельных конкурентных процедур; закупки в области ремонта и содержания имущества, а также строительства, приобретения и аренды недвижимости; закупки в области спорта, культуры, образования, науки; закупки в области медицины и в сфере ликвидации последствий различных чрезвычайных ситуаций; закупки в области государственного управления и военной сфере; закупка у единственного участника в иных случаях.
Таким образом, закупку товаров, работ, услуг у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя разрешено проводить исключительно в предусмотренных случаях. Если же необходимо произвести закупку товаров, работ, услуг и ситуация не соответствует ни одному из 34-х случаев заключения контракта с единственным поставщиком, то заказчик имеет право объявить о проведении какого-либо из конкурентных способов определения поставщика.
Основными преимуществами закупки у единственного поставщика являются следующие: допустимо заключение контракта с физическим или юридическим лицом, которое известно заказчику; практически полное отсутствие рисков нарушения процедуры закупки, в частности ввиду технических сбоев или несвоевременности выполнения тех или иных действий; нет необходимости привлекать значительные кадровые и технические ресурсы для реализации закупки; простота и высокая скорость проведения закупки товаров, работ, услуг в сравнении с конкурентными способами.
Однако существуют и некоторые негативные для заказчика стороны заключения контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем, в частности: ввиду отсутствия фактора конкуренции у заказчика минимальные возможности для снижения цены контракта и обеспечения наиболее выгодных и приемлемых условий его исполнения; повышается степень риска проверок со стороны контролирующих органов, что обусловлено возможностями для злоупотребления (сговора).
Закрытые способы определения поставщика: главной особенностью является ограниченность информации о факте их проведения. Информация о планируемой закупке сообщается лишь отдельным лицам. Причем такие лица должны быть точно способны выполнить необходимые работы, оказать услуги, либо поставить товары.
Согласно нормативно-правовому акту о контрактной системе госзакупок, закрытыми процедурами являются: закрытый аукцион; закрытый конкурс; закрытый двухэтапный конкурс; закрытый конкурс с ограниченным участием.
При этом право применять закрытые способы определения поставщика, подрядчика, исполнителя возникает лишь при наступлении какого-либо из следующих четырех случаев: осуществление закупки, основанной на обеспечении федеральных нужд, если информация о закупаемых товарах, работах или услугах имеет отношении к государственной тайне; осуществление закупки таких объектов, сведения о которых являются государственной тайной и при этом отражены в документации о проведении закупки либо в проекте самого контракта; осуществление закупки услуг, связанных со страхованием, охраной и транспортировкой драгоценных камней и металлов, музейных принадлежностей, иных редких и ценных документов, имеющих значение для государства. Распространяется на случаи передачи таких товаров во временное пользование (владение) физическим или юридическим лицам и, наоборот, приема от физических или юридических лиц; осуществление закупки услуг, связанных с уборкой помещений, а также услуг водителей, для обеспечения функционирования деятельности судей и судебных приставов.
Процедура проведения закрытых закупок, по сути, является идентичной открытым, однако существуют единые правила, которые обязаны соблюдать все заказчики при проведении подобного рода закупок: не допускается предоставлять конкурсную документацию, изменения, внесенные в нее, направлять запросы о даче разъяснений положений конкурсной документации и предоставлять эти разъяснения в форме электронных документов; не подлежат опубликованию протоколы, а так же информация, полученная в ходе проведения таких закупок; не допускается произведение аудио и видеозаписи.
Извещение о закупке размещается в единой информационной системе для всеобщего сведения, но сама конкурсная документация предоставляется лишь обратившимся за ее ознакомлением лицам, в отношении которых заказчик проверяет соответствие требованиям законодательства о защите государственной тайны. Однако в отдельных закрытых способах определения поставщика существуют случаи, когда публикация извещения не требуется.
Еще одной особенностью является то, что закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством РФ на осуществление данных функций, таким органом является Федеральная Антимонопольная Служба (далее ФАС).
Организация и проведение торгов невозможна без Единой Информационной Системы (ЕИС).
Рассматриваемая нами контрактная система закупок опирается как раз на полную транспарентность закупок при помощи электронных площадок проведения торгов. Для начала необходимо выяснить, что же такое ЕИС. ЕИС — совокупность информации, указанной в части 3 статьи 4 Закона и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств. ЕИС включает в себя: планы закупок; планы-графики; информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска иностранных ТРУ выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, условия применения национального режима; информацию о закупках об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; отчеты заказчиков, предусмотренные Законом; каталоги ТРУ для обеспечения государственных и муниципальных нужд; нормативные правовые акты в сфере закупок; информацию о складывающихся на товарных рынках ценах ТРУ, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками запросах цен ТРУ; иные информацию и документы, размещение которых в ЕИС предусмотрено нормативно-правовыми актами, касающихся государственных закупок.
