Очевидно, что эффективное развитие местного самоуправления невозможно без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований. Это означает, что осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых не только муниципальным правом, но и другими отраслями законодательства (в частности, гражданским и земельным).
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметов деятельности местного самоуправления. Реформа и развитие местного самоуправления в России обусловливают необходимость решения теоретических и практических вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований в гражданские и земельные правоотношения.
Разграничение единой государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность создало важнейшую предпосылку обеспечения самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, это укрепило позиции органов местного самоуправления, но с другой, у вышестоящих органов государственной власти оно же вызвало попытки ограничить круг объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Общеизвестно, что в свое время отдельные субъекты Федерации, желая сохранить в своих руках бюджетные средства, объекты, отнесенные к муниципальной собственности, предпочли вообще не создавать органы местного самоуправления как таковые. Существование подобных тенденций не способствовало выравниванию социально-экономической асимметрии в развитии муниципальных образований и сделало весьма актуальной задачу обеспечения имущественных прав органов местного самоуправления, защиты их правомочий как собственников муниципального имущества, включая средства местного бюджета.
Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных и иных имущественных отношений в муниципальных образованиях. Так, Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объем правосубъектности муниципального образования. Нормы Земельного кодекса РФ также содержат противоречивые подходы к регулированию земельных отношений на муниципальном уровне. Все это порождает определенные проблемы при применении законодательства на практике.
Местное самоуправление. Муниципальные права и свободы гражданина
... независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства ... - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что ...
Глава 1. Основные проблемы современного законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений
Одной из важных проблем в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Известно, что регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества. Его цель – реализация интересов отдельных граждан и групп людей, связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективного использования в целях ускорения социально-экономического развития общества [3] .
Исследователи отмечают, что современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных отношений в городских и иных поселениях.
Говоря об основных проблемах современного законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений, прежде всего необходимо отметить, что проблемы разграничения государственной собственности на землю имеют самое непосредственное отношение к принципу построения федеративного государства. Одна из основных проблем развития страны – это проблема федерализма, его польза для российского государства. В настоящее время федерализм развивается на конкретных участках, и одним из них является регулирование земельных отношений. Здесь обнажаются проблемы в экономике, видны усилия законодателя в разработке проблем соотношения Конституции РФ и других нормативно-правовых актов.
Исследователи в конце 1990-х годов отмечали, что «основная проблема, связанная с разграничением государственной и муниципальной собственности на землю, заключается в том, что субъекты Федерации не желают передавать земли в муниципальную собственность. Такое положение вещей может привести к тому, что муниципальной собственности не будет вообще». «Законодательная и исполнительная власть поздно спохватились и стали решать вопрос разграничения собственности на землю. В результате произошла фактически муниципализация земли в Российской Федерации. На сегодня реальными правами распорядителя землей фактически наделены муниципальные органы» [7] .
Полномочия органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений в соответствии со ст. 12, 130-133 Конституции РФ связаны с обеспечением самостоятельного решения вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ).
Право собственности на земельные участки: понятие и формы
... России устанавливаются частная собственность на землю граждан и юридических лиц, государственная (федеральная и субъектов РФ), муниципальная и иные формы собственности. Граждане могут иметь земельные участки на праве не только ... признак существен в том случае, когда земельный участок находится в общей собственности и возникает вопрос о выделе части земельного участка одному из собственников. А также ...
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
2003 г. №131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов (в состав данного имущества могут входить и земельные участки, отнесенные к собственности того или иного муниципального образования на основании федерального закона [8] ).
Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящегося в введении муниципального образования. Именно поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.
В части пятой статьи 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ подчеркнуто, что имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.
Если в Законе о местном самоуправлении 1995 г. речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления, становится незаконной.
С одной стороны, данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. С другой стороны, такой подход к формированию муниципального имущества вызывает ряд вопросов. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципалитет вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким образом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако при этом они смогут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.
Установленный законом подход к муниципальному имуществу лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.
Исполнительный орган местного самоуправления в России
... 1. Исполнительные органы местного самоуправления местное самоуправление муниципальный исполнительный Органы местного самоуправления представляют собой структуру, с различными её элементами: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального ...
Затрагивая вопрос о компетенции органов местного самоуправления по ведению государственного земельного кадастра, необходимо констатировать факт отсутствия в федеральном законодательстве перечня их полномочий. Отсюда следует закономерный вывод о необходимости установления четких задач и функций органов местного самоуправления в области осуществления этой деятельности в законе в целях исключения дублирования ими функций государственного управления.
С 1 января 2006 года наступила активная фаза реформы местного самоуправления. Одновременно Российская Федерация переходит на новую систему налогообложения земли — на основе кадастровой стоимости, и с этими моментами связана следующая проблема современного законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений.
Поскольку с 1 января 2006 года вступили в силу лишь отдельные положения Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, а полностью указанный закон вступит в силу в 2009 году, то в переходный период (с 2006 по 2008 годы) особенно актуальным становится проблема упорядочивания взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления. Порядок такого взаимодействия регламентирован постановлением Правительства РФ № 410 от 12.08.2004 г. Данным Постановлением были утверждены Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов. В соответствии с пунктом 2 указанных Правил цель взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами — обеспечить финансовые органы местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения местных бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами. В свою очередь финансовые органы местных администраций обязаны представлять необходимую информацию в налоговые органы. Обмен (передача и прием) такой информацией должен происходить в электронном виде (п. 5 Правил).
Как известно, в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации, на сегодняшний день земельный налог является стабильным источником доходов местных бюджетов (см. рисунок 3.1.).
Величина поступлений данного налога в бюджет в 2005 году составила около 50 млрд. руб.
Рисунок 3.1. Динамика поступления земельного налога, млрд. руб.
Чтобы сохранить такой немаловажный для местных бюджетов источник доходов, муниципальные образования должны были до 1 декабря 2005 года принять и опубликовать акты о введении земельного налога в соответствии с главой 31 «Земельный налог» Налогового кодекса РФ. В 2005 году Федеральная налоговая служба России совместно с Роснедвижимостью проводила в федеральных округах совещания на тему подготовки к введению земельного налога. Во втором полугодии эта работа была активизирована, в результате чего практически во всех муниципальных образованиях были приняты акты о введении земельного налога.
Правоохранительные органы в системе безопасности России
... органов безопасности относят: Совет безопасности РФ, органы федеральной службы безопасности; органы внешней разведки; федеральные органы государственной охраны; органы федеральной фельдъегерской связи; органы ... основных правоохранительных органов. Опираясь на цель реферата, целесообразно поставить следующие задачи: Рассмотреть правоохранительные органы в системе безопасности России ·Рассмотреть ...
Чтобы исчислить величину земельного налога, территориальные органы Роснедвижимости должны передать ФНС России сведения о кадастровой стоимости земельных участков, а территориальные органы Росрегистрации — сведения о лицах, зарегистрировавших право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения.
В настоящее время налоговые органы России практически готовы к администрированию земельного налога на федеральном уровне по новой системе, все необходимые нормативные документы приняты.
По подсчетам налоговых органов, поступления земельного налога в 2006 году будут соответствовать уровню 2004 года, при этом в основном на поступлении налога скажутся такие факторы, как перераспределение налоговой нагрузки по категориям земель и переход крупных организаций на арендные отношения. Вместе с тем некоторые проблемы, важность которых не вызывает сомнений, остаются нерешенными.
Основной проблемой методологического плана, на наш взгляд, является порядок исчисления и уплаты налога по земельным участкам, находящимся под линейными объектами. Так, если взять, к примеру, земельный участок, расположенный под железной дорогой, то этот участок проходит по территориям многих муниципальных образований. При этом данный земельный участок поставлен на учет в базе данных как единый объект и зарегистрирован на одного правообладателя.
В главе 31 Налогового кодекса РФ не определен порядок расчета земельного налога, относящегося к части земельного участка и подлежащего уплате в бюджет конкретного муниципального образования. В связи с этим, по нашему мнению, ФНС России должна направить официальный запрос в Министерство финансов России как орган, полномочный давать официальные разъяснения по применению налогового законодательства. Без получения соответствующих разъяснений (и опубликования порядка их применения) в настоящее время исчислить налог по земельным участкам под линейными объектами не представляется возможным.
Кроме того, на практике возникает вопрос: как определить площадь части земельного участка, расположенного в конкретном муниципальном образовании? По мнению сотрудников налоговых органов России, сумма налога, уплачиваемая по такому участку, исчисляется и распределяется пропорционально площади земельного участка.
Также представляется необходимым официальное обращение ФНС России к Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости с целью определения по запросам налоговых органов площади земельных участков под линейными объектами, приходящейся на конкретное муниципальное образование. Такую работу представляется возможным проводить на основе планово-картографического материала.
По мнению представителей налоговых органов, идентификация налогоплательщиков – физических лиц, получивших земельные участки до 1998 года, вызовет у налоговых органов наибольшие затруднения. Сведения об указанных лицах могут находиться в архивах земельных комитетов и муниципальных образований, которые в указанный период времени занимались выделением земельных участков. В эту категорию попадают и дольщики сельскохозяйственных предприятий, получившие в собственность в начале 1990-х годов доли сельхозугодий. В настоящее время состав этих дольщиков в большинстве случаев неизвестен. Прежде налоговые органы работали с самим сельхозпредприятием, которое и уплачивало полную сумму налога. В настоящее время глава 31 НК РФ такой возможности не предоставляет, и поэтому налоговым органам придется самостоятельно актуализировать сведения об упомянутых лицах. Представляется, что органы Роснедвижимости обязаны предоставить налоговым органам все имеющиеся у них сведения о таких правообладателях. Данный вопрос может быть урегулирован на ведомственном уровне путем издания приказа либо совместной инструкции о взаимодействии налоговых органов и подразделений Росрегистрации в указанной сфере.
Акты управления органов исполнительной власти: понятие, виды, значение
... Российской Федерации специально выделяет правовые акты управления в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Для правовых актов управления в отличие от актов судебных органов характерен ... касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. Так же рассмотрим понятие и юридическое значение правовых актов управления их виды и значение. Разберем, для ...
Существует также проблема, заключающаяся в нестыковке данных Росрегистрации и Роснедвижимости: кадастровые номера земельных участков, содержащиеся в базах двух указанных ведомств, не всегда совпадают. По результатам теста, проведенного ФНС России, различия были обнаружены примерно в 10% кадастровых номеров; в основном это касается записей, относящихся к 1998-2000 годам.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время налоговые органы России готовы к администрированию земельного налога в новых условиях. Однако для того, чтобы сохранить этот источник дохода местных бюджетов, необходимы согласованные действия и других органов власти – участников земельных правоотношений.
Исходя из складывающейся в настоящее время ситуации законами субъектов Российской Федерации каждый год должны определяться: полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности, перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении данных полномочий; размеры денежных средств, предоставляемых для реализации данных полномочий, и контролирующие органы.
В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, — Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь образованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные участки, на которых расположены эти объекты.
Следовательно, вопросы по разграничению полномочий в сфере управления земельными участками между органами государственной власти и органами местного самоуправления являются актуальными как минимум еще на ближайшие три года, пока не реализуются цели, запланированные проводимой в России муниципальной реформы. Результаты, направления и темпы которой в основном зависят от позиции и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Осветив основные проблемы современного законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений, в следующем параграфе настоящего исследования мы уделим внимание перспективным направлениям развития законодательства в данной сфере.
3.2. Перспективные направления развития законодательства в сфере
регулирования муниципальных земельных правоотношений
Систематизация нормативно правовых актов
... ситуации, нарушающей оптимальные основы правового регулирования общественных отношений, состоит в систематизации законодательства. Целью систематизации нормативно-правовых актов является упорядочение правового материала, расположение его по ... о местном самоуправлении и т. д. 2.2 Инкорпорация Инкорпорация представляет собой объединение в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов в ...
Учитывая общие тенденции социально-экономического развития России, муниципальное право требует систематизации прежде всего в форме консолидации и кодификации нормативного материала как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований. Такая законопроектная работа, хотя и недостаточно последовательно, осуществляется в настоящее время. Вместе с тем, в регулировании земельных отношений на муниципальном уровне проявляется определенная специфика, присущая только данной группе отношений.
1. Естественным представляется то, что государство должно регулировать оборот земли, потому что земля является не только предметом экономической деятельности, но и жизненным ресурсом для проживающих на ней людей. Вопрос заключается в том, каким образом это регулирование должно быть построено. Предметом особого внимания должен являться вопрос о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, которое придает государственный характер местному управлению. Активизация в современных условиях государственного вмешательства в экономическую сферу, и в частности в сферу оборота земельных участков, неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего круга задач общегосударственной важности.
2. Представляется, что целью формирования законодательства, регулирующего муниципальные земельные правоотношения, должно быть обеспечение надлежащего правового регулирования управлением земельными отношениями в современных экономических, политических и правовых условиях.
3. Оборот земли должен быть направлен на обеспечение эффективного использования земельного фонда. В связи с этим требуется разработка и последующая корректировка с учетом практической деятельности юридических механизмов эффективного нормативного государственного управления, обеспечивающего сохранение и целевое использование земель, соблюдение предельных размеров землепользования, обоснованных принципов оценки земли, отвечающих интересам граждан, общества, государства.
4. Одна из главных задач заключается в решении вопросов надлежащего правового регулирования земельных правоотношений на муниципальном уровне. Это прежде всего разработка и принятие таких законодательных актов, которые устанавливали бы единые принципы федеральной политики в сфере использования и охраны земель, обеспечивали развитие земельного законодательства на базе конституционных положений и норм Гражданского кодекса РФ, государственный контроль за использованием и охраной земель. Исходя из изложенных выше соображений, представляется, что правовые акты органов местного самоуправления в сфере муниципальных земельных правоотношений должны отвечать требованиям, представляющим собой единую систему. Такие требования должны быть установлены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Отметим, что систематизация законодательства исследуется в последнее время особенно тщательно, в том числе применительно к переходному периоду развития нашей страны. Основной причиной повышения внимания к систематизации стало невероятное развитие законодательной базы, происходящее на протяжении всего последнего десятилетия. Увеличение числа законов — основных нормативных актов — неминуемо влечет за собой рост массива подзаконных актов: указов, постановлений, распоряжений, других ведомственных документов. Уже из одного факта увеличения нормативно-правового массива возникает необходимость упорядочения нормативной базы для достижения удобства ее применения [21] .
Систематизация нормативно-правовых актов (3)
... проблемы систематизации нормативно-правовых актов. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ЗАДАЧИ, ФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ. Нормативно-правовой акт – это правотворческий документ, принятый в строго определенном порядке компетентными государственными органами с целью регулирования наиболее важных общественных отношений. Систематизация нормативно – правовых актов (законодательства) ...
Повышение количества нормативных актов еще не свидетельствует о повышении качества правового регулирования. С начала процесса развития законодательной базы правоприменительная практика столкнулась с проблемой внутренней несогласованности и противоречивости действующих правовых актов — как различных уровней, так и одного порядка (противоречия между федеральными законами).
Кроме того, развитие общественных отношений происходило такими темпами, что правотворческая практика не успевала отражать все реалии, своевременно изменяя соответствующую часть нормативного массива. Отсюда возникла не менее важная проблема, устранению которой могла помочь систематизация, — согласование внутреннего содержания нормативных актов всех уровней и достижение единообразия в правовом регулировании отдельных групп общественных отношений.
Кроме развития общественных отношений следует отдельно отметить процесс их усложнения. Если первое явление можно назвать общей причиной увеличения нормативно-правового массива, то дифференциация всей правовой системы, включая образование внутри нее новых подразделений различного уровня, вызвана именно усложнением самих регулируемых отношений, их модификацией и появлением новых групп общественно-экономических отношений. В результате их урегулирования соответствующими правовыми механизмами появились новые области правоотношений, связанные с такими отраслями законодательства, как налоговое, земельное, экологическое и др.
Систематизацию законодательства можно определить как деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему, направленную на создание наилучших условий для дальнейшего развития и совершенствования законодательства. Несмотря на то, что систематизация представляет собой деятельность по приведению нормативных актов в упорядоченную систему, по природе своей это явление имеет объективный характер, так как представляет собой внутреннюю закономерность права. Раскрывая понятие систематизации законодательства, необходимо выделять, с одной стороны, предпосылки данной деятельности, а с другой — ее цели, вытекающие из объективного характера рассматриваемого явления. Предпосылками являются: несовершенство и декларативный характер современных законов, засоренность нормативно-правового массива недействующими или дублирующими предписаниями, формирование новых отраслей законодательства. Цели систематизации можно представить в виде следующих направлений: дальнейшее развитие законодательства, удобство при реализации права, методическое воздействие, выражающееся в правовом воспитании и научных исследованиях.
Отграничивая систематизацию законодательства от других смежных понятий, следует привести позицию Т.В. Кухарука, выделяющего понятие систематики законодательства. Под ней понимается процесс научного отражения и осознания системы законодательства (всей или части), область знания, в рамках которой не только устанавливаются и определяются различные группы нормативно-правовых актов, но и создается их рациональная система, которая может служить моделью для осуществления систематизации на практике. В последнем случае речь и идет о систематизации законодательства.
Систематизация нормативно-правовых актов
... цели в настоящей курсовой работе поставленные следующие задачи: раскрыть понятие систематизации нормативных правовых актов; изучить основные виды систематизации законодательства и их характерные черты; рассмотреть и проанализировать значение и роль систематизации законодательства. В результате ...
Д.А. Керимов различает понятия системы права и систематики права. Система права — объективно детерминированное единство и разграничение на отрасли действующего права. Это общепринятая позиция. Систематика права — расположение действующего права в определенном порядке на основе критерия, субъективно избранного законодателем ради достижения той или иной практической цели. Отсюда вывод — понятия систематики права и систематизации законодательства фактически отождествляются [25] .
Говоря о формах систематизации законодательства, необходимо отметить, что способами систематизации являются правотворческие приемы, которыми достигаются указанные цели систематизации. В зависимости от практических потребностей познания и толкования действующего законодательства используют один из двух основных видов систематизации: инкорпорацию или кодификацию. При этом юридическая природа данных способов различна. Если инкорпорация является формой систематизации, способом достижения ее целей, то кодификация выходит за эти рамки, хотя и позволяет наряду с инкорпорацией достигнуть целей систематизации.
Способы систематизации также могут быть представлены в качестве самостоятельных видов правовой деятельности, включаемых в понятие систематизации законодательства. Помимо вышеуказанных способов выделяются еще два — учет и консолидация нормативных актов. В результате классификация способов систематизации законодательства может быть представлена следующим образом:
- сбор и обработка действующих нормативных актов (учет нормативных правовых актов);
- подготовка и издание сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
- подготовка и издание укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, регулирующих однотипные отношения (консолидация законодательства);
- подготовка и принятие новых кодифицированных актов (кодификация законодательства).
Инкорпорация законодательства представляет собой внешнее упорядочение действующих законов, иных нормативных юридических актов без переработки норм права, когда законы, иные нормативные акты «просто» помещаются в единые сборники в хронологическом или тематическом порядке. Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.
Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает его от кодификации и консолидации.
Как отмечает А.Н. Костюков, систематизация законодательства может быть различного вида. Можно, например, систематизировать правовые нормы, регулирующие какую-либо отдельную область общественных отношений, в хронологическом или алфавитном порядке. В практической деятельности государственных и общественных организаций возникает потребность в систематизации соответствующей отрасли права в логической последовательности составляющих ее правовых институтов. Наконец, в определенные исторические периоды целесообразно осуществлять полную систематизацию всего действующего законодательства в том или ином виде.
В настоящее время федеральное и региональное муниципальное законодательство, регулирующее муниципальные земельные правоотношения, представлено значительным числом разобщенных, разрозненных нормативных актов. Во-первых, это законодательство не сложилось в развитую, хорошо организованную систему. Во-вторых, характерными чертами отечественного законодательства, регулирующего различные сферы местного самоуправления, стали громоздкость, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования [28] . В-третьих, многие важные правовые нормы федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания[29] . В-четвертых, существуют противоречия между федеральным и региональным законодательством, что является проявлением более общих проблем федеративного устройства, нечеткости разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения.
О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики, говорилось в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положении государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года № 1370. В нем отмечались несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов его организации и деятельности. Президент Российской Федерации В.В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 17 апреля 2002 года отметил низкое качество законодательной базы местного самоуправления и обратил внимание на необходимость завершить формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления, провести «инвентаризацию законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления».
Особую актуальность в этой связи приобретает вопрос о систематизации законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне. Как справедливо отметил В.В. Сорокин, «систематизация законодательства как раз и имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений».
Систематизацию муниципального законодательства следует рассматривать именно как деятельность по приведению нормативных правовых актов, определяющих правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне, в целостную систему в целях совершенствования законодательства и обеспечения нормального функционирования механизма муниципально-правового регулирования.
