Роль прокуратуры в деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

метки: Деятельность, Координация, Правоохранительный, Борьба, Преступность, Закон, Прокуратура, Российский

Актуальность темы исследования определены следующими факторами.

1. Важнейшее общегосударственное значение в последнее десятилетие приобрела проблема борьбы с преступностью, повышения эффективности функционирования правоохранительных органов, среди которых особое место занимает прокуратура. В настоящее время незащищенность общественных интересов и интересов личности выходит на первый план в деятельности всей системы государственных, и особенно правоохранительных, органов, включая прокуратуру.

2. По мере осуществления в стране судебной и административной реформ, структурирования правоохранительной системы, специализации ее элементов все более очевидной становится необходимость развития теоретических основ координации правоохранительной деятельности. Эта констатация обусловлена рядом объективных факторов государственного строительства. Как государственно значимый вид деятельности координация, ее политико-правовая характеристика претерпели существенные изменения. Каждый из правоохранительных органов, названных в ст. 8 Закона о прокуратуре РФ, реально становится координатором правоохранительной и контрольной деятельности в пределах своего ведения. В результате прокуратура преобразуется в системного «координатора координаторов».

3. Сущностью координации прокуратурой деятельности всех правоохранительных органов является совместный анализ борьбы с преступностью, выполнение Федеральных программ борьбы с преступностью, разработка мер ее предупреждения, проведение совместных мероприятий по расследованию и раскрытию преступлений и обобщение их опыта, разработка предложений о совершенствовании форм координации.

4. Актуальность темы исследования связана и с тем, что с выдвижением общегосударственной цели — созданием правового государства данная проблематика стала привлекать пристальное внимание ученых и практиков, работающих в рассматриваемой сфере

Повышение эффективности правоохранительных органов с точки зрения современных требований непосредственно связано с проблемами оптимизации их деятельности .

В связи с чем особую актуальность приобретают исследования различных направлений оптимизации, т. е. различных средств и способов, которые в совокупности, в целостной многоуровневой системе должны приводить правоохранительную систему в состояние эффективности и рациональности, дополнять друг друга, сочетать в себе качества востребованности, своевременности и экономичности, способствовать одновременно и гарантированию прав личности, и эффективному функционированию всей правоохранительной системы.

Конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности ...

... рассмотреть конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления в Оренбургской области Объект исследования — конституционно-правовое регулирование государственного управления в Российской Федерации. Предмет исследования — конституционно-правовое регулирование статуса и деятельности органов государственного управления Метод исследования — анализ ...

Объект исследования составили общественные правоотношения, возникающие в сфере координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на современном этапе развития российского государства.

Предмет исследования: теоретические, правовые и методические основы осуществления прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Цель исследования — комплексное изучение правовой природы координационной функции прокуратуры, развитие научных основ и обоснование конкретных путей совершенствования координации деятельности по борьбе с преступностью в Российской Федерации.

Для этого определены следующие задачи:

• на основе современных научных достижений и результатов комплексного анализа практики сформулировать понятие и предмет координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как самостоятельной функции прокуратуры;
• определить цели, задачи и принципы координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, адекватные современным правовым реалиям;
• выделить критерии определения участников координационных отношений;
• исследовать и обобщить практику осуществления координационной функции прокурорами различных уровней (от городского (районного) до федерального);
• с учетом современных требований проанализировать действующее законодательство, регулирующее координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• проанализировать тенденции и закономерности развития функции координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• выработать и обосновать предложения по развитию законодательства, регулирующего координационные отношения правоохранительных органов по борьбе с преступностью .

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской

Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,

иные Федеральные законы, Указы Президента РФ, Приказы Генеральной прокуратуры РФ по вопросам деятельности прокуратуры РФ как координирующего органа в борьбе с преступностью.

В исследовании применены общенаучные методы познания: диалектического системного анализа, исторический и логический методы. Использован комплекс специальных научных методов исследования сравнительно-правовой, нормативно-логический, функциональный.

Структура работы: введение; три главы, состоящие из восьми параграфов; заключение; список использованных нормативно-правовых актов специальной литературы по теме исследования; приложение.

1. Прокуратура в государственно-правовой системе Российской

Федерации

1.1 Зарождение российской прокуратуры, ее роль в системе

государственного управления современной России

Прокуратура Российской Федерации занимает особое место в системе

государственных органов и по праву является одним из важнейших конституционных правоохранительных институтов нашего государства

Прокуратура Российской Федерации-единая федеральная централизованная система органов, в задачу которой входит осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на еѐ территории .

Система органов и учреждений прокуратуры и ее организационная структура

... Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры субъектов Федерации руководят деятельностью прокуратур городов, районов и иных ...

Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»1.

Относится к государственным организациям, которые имеют право приобретать боевое,ручное,стрелковое и иное оружие2. В прокуратуре России предусмотрена федеральная военная, правоохранительная и гражданская государственная служба. Прокуратура должна осуществлять свои полномочия независимо от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти, не относится ни к одной из ветвей власти. 12 января 1722 года в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату была учреждена Российская прокуратура . О прокуратуре Российской Федерации; фед.закон от 17.01.1992 №2202-1-ФЗ(ред.от 31.12.2017)//Российская газета, №39. Об оружии; фед.закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ(ред. от 07.03.2018)//Российская газета, N 241, 18.12.1996.

С 1802 года институт прокуратуры стал составной частью вновь образованного Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности стал Генерал-прокурором .

Судебная реформа 1864 года установила «Основные начала судебных преобразований», которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры.В ноябре 1917 года высшим органом власти в стране — Советом Народных Комиссаров — был принят Декрет о суде №1, согласно которому упразднялись существовавшие до революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии . 1

В мае 1922 года постановлением ВЦИК было принято первое «Положение о прокурорском надзоре», согласно которому в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена Государственная Прокуратура. При этом на прокуратуру были возложены следующие функции:

• осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путѐм возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

• непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;
• поддержание обвинения на суде; Звягинцев А.

Г. Прокуратура России. От истоков до наших дней.М.: ОЛМА Медиа Групп, 2014.С.728с.

• наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

В ноябре 1923 года была образована Прокуратура Верховного суда Союза ССР, которой предоставили широкие полномочия— право законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также право приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного суда СССР. 1

История создания и развития прокуратуры в Российской империи

... создания прокуратуры; рассмотрено развитие прокуратуры в Российской империи. История создания прокуратуры Путь российской прокуратуры начался почти три сотни лет назад в январе ... органов прокуратуры в результате судебно-правовой реформы третьей четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь это коснулось соотношения основных классических направлений деятельности прокуратуры. Прокуратура, ...

В июне 1933 года Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР принято решение об учреждении прокуратуры Союза ССР, на которую возлагались, в том числе, дополнительные функции:

• надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции и постановлениям правительства Союза ССР;
• наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;
• возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
• надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений; — общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

Утвержденное в декабре 1933 года «Положение о Прокуратуре Союза ССР» определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена . Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен Филатенков М.В. Прокуроры России//Граница. 2016. №7. С.53 ему, а также его Президиуму. Помимо этого Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. Это обеспечивало независимость Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц. 1

В «Положении о Прокуратуре Союза ССР» были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и, правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В Положении были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры .

Проведение в жизнь «Положения о Прокуратуре Союза ССР» в существенной мере способствовало укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора. Конституция СССР, принятая в декабре 1936г., впервые в истории конституционного законодательства вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем, эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113).

Таким образом, в 1936г. произошло окончательное выделение органов прокуратуры из системы юстиции в самостоятельную единую централизованную систему.

Первым Генеральным прокурором СССР стал Константин Петрович Горшенин.

В мае 1955г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утвержден такой важный законодательный акт как «Положение о прокурорском надзоре в СССР». Статья 1 Положения возлагает на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми Гриднева В.Е.Прокуратура России//Российский следователь.2013.№3.С.22 министерствами и подведомственными им учреждениями, а также гражданами СССР.

После того, как в 1977 году была принята новая Конституция СССР, Прокуратура Союза ССР приступила к разработке на ее основе Закона о Прокуратуре СССР, которому предстояло заменить утвержденное в 1955 году Положение о прокурорском надзоре в СССР.

Правовое регулирование правоохранительных органов в Российской Федерации

... устанавливалось, что «Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям:... координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями». Конституция Российской Федерации упоминает о правоохранительных органах, говоря об ...

В соответствии с принятым в ноябре 1979 года Законом СССР о Прокуратуре СССР к основным направлениям деятельности прокуратуры было отнесено,

• во-первых, высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, и,
• во-вторых, борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности;
• борьба с преступностью и другими правонарушениями;
• расследование преступлений;
• привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление;
• обеспечение неотвратимости ответственности за преступление;
• разработку совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.

Законном устанавливалось право законодательной инициативы Генерального прокурора и его ответственность и подотчетность перед Верховным Советом, а в период между его сессиями — Президиуму Верховного Совета.

В Законе также закреплялось, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему — прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим .

После распада СССР, в январе 1992 г., был принят новый Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». В дальнейшем в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993г., в статье 129 был закреплен принцип единства и централизации системы органов прокуратуры.

В результате законодательных преобразований прокуратура Российской Федерации окончательно сформировалась структурно и функционально в самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти .

В принятом Законе был упразднен надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность, совсем иным стало содержание прокурорского надзора. Утвержден и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

1.2 Задачи, основные направления, принципы организации и

деятельности российской прокуратуры

Прокуратура РФ является одним из старейших и важнейших правоохранительных органов государства. Современная российская прокуратура – это единая централизованная система федеральных органов, уполномоченных осуществлять от имени государства надзор за соблюдением и исполнением законов в РФ, уголовное преследование, а так же ряд иных функций в соответствии с законодательном РФ.

Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ», где определено, что прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения:

1) верховенства закона;

2) единства и укрепления законности;

3) защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи деятельности прокуратуры определяются ее государственноправовым назначением и местом в правоохранительной системе РФ. Как орган, призванный обеспечить единство и укрепление законности в Российской Федерации, прокуратура призвана обеспечить:

Прокуратура Российской Федерации

... ст. 41 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в отдельных случаях в целях обеспечения надлежащей эффективности деятельности органов и учреждений прокуратуры к присвоению Генеральным прокурором Российской Федерации первоначального классного чина ... 2011 г. Бастрыкин является руководителем самостоятельного ведомства - Следственного комитета РФ Данный реферат составлен на основе .

1) своевременное выявление нарушений закона;

2) своевременное устранение нарушений закона;

3) предупреждение нарушений закона.

К числу функций современной прокуратуры Российской Федерации следует отнести:

• ·- функцию надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации;
• ·- функцию уголовного преследования;
• ·- функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• ·- функцию участия прокурора в рассмотрении дел судами;
• ·- функцию участия в правотворческой деятельности;
• ·- функцию международного сотрудничества прокуратуры РФ с соответствующими органами других государств и международными организациями.

Основная функция прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Надзор за исполнением законов — сложная по содержанию функция прокуратуры, распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности .1

В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (исполнительно-распорядительная деятельность органов управления; деятельность органов предварительного следствия; действия органов исполнения судебных решений и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции .

В их числе:

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом Карлов В.Я. Криминалистика: тезаурус-словарь и схемы: учебное пособие / В.Я. Карлов. М.: Альфа-Пресс, 2015. С. 34. меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача вносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следует подчеркнуть, что прокуроры осуществляют надзор не за судами, которые независимы при отправлении правосудия и подчиняются только закону.1

Административная деятельность органов внутренних дел в системе ...

... административной деятельности органов внутренних дел.1 Цель данной курсовой работы: исследование основ и особенностей административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Исходя из цели курсовой работы были поставлены Предмет исследования составляют: - теоретические, организационно-правовые и прикладные вопросы административной деятельности органов ...

Самостоятельная функция прокуратуры — уголовное преследование за совершение преступлений. Она заключается в полномочии прокурора возбудить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, выступать государственным обвинителем по уголовным делам в судах .

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Уголовное преследование представляет собой процессуальную деятельность, которая осуществляется стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ).

Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в соответствии со своей компетенцией осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (п. 1 ст. 37 УПК РФ).

Прокуратура осуществляет эту функцию наряду с другими правоохранительными органами, наделенными функцией расследования преступлений путем предварительного следствия и (или) дознания .

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. Александров И.В. Криминалистика: учебник / И. В. Александров. М.: Юрайт, 2013. С. 325.

В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в Конституции РФ.

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации характеризуют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры, основы ее организации и функционирования. Совокупность принципов организации и деятельности прокуратуры определяет функции прокуратуры, правовые средства, необходимые для их реализации, организационную структуру системы прокуратуры, характер взаимоотношений между ее отдельными элементами .

Принципы объединяют всю систему органов прокуратуры, придают ей значение единой федеральной централизованной системы органов государственной правоохраны. Под принципами понимаются основные исходные положения, в соответствии с которыми строятся и функционируют органы прокуратуры.

Итак, принципы — это основополагающие правовые идеи, определяющие сущность и предназначение федеральной централизованной системы органов прокуратуры.

В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и прокурорским работником .

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации и ст. 4 Закона о прокуратуре. Принципы организации и деятельности прокуратуры образуют завершенную систему, причем каждый принцип в этой системе выполняет самостоятельную роль. Одновременно они взаимосвязаны и дополняют друг друга, поэтому полноценная реализация каждого из них отдельно практически невозможна. Они действуют только как единое целое. Исключение одного принципа из обшей системы принципов организации и деятельности прокуратуры может привести к качественно иной прокурорской деятельности. 1

Принципы организации и деятельности Прокуратуры в Российской Федерации

... настоящей работы является изучение принципов, на которых базируется организация и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РФ: 2.1 Понятие и виды принципов организации и деятельности Прокуратуры в РФ. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации ...

Сущность принципов организации и деятельности прокуратуры заключается:

1. в определении системного построения органов и учреждений прокуратуры, а также отношений прокуратуры с другими органами,

2. в определении наиболее существенных черт и требований,

3. в обязательности их для каждого прокурорского работника независимо от занимаемой должности.

Таким образом, можно сделать вывод, что принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации представляют собой устойчивую общность признаваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основополагающих положений, определяющих сущность системы органов прокуратуры, ее функции, структуру и характер взаимоотношений между входящими в эту систему элементами .

Принципы организации и деятельности прокуратуры подразделяются на две основные группы:

• общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации,
• внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры.

Общие принципы закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Законе о прокуратуре (ст. 4).

Александров И.В. Криминалистика: учебник / И. В. Александров. М.: Юрайт, 2013. С. 334.

К внутриорганизационным принципам можно отнести зональный, предметный, предметно-зональный принципы. Свое отражение они находят в приказах, указаниях и других актах Генерального прокурора Российской Федерации .

Принцип законности закреплен в Конституции РФ (ст. 15), определяющей, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Представляя собой основу правового государства, законность выступает как один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом .

Принцип законности имеет важнейшее значение среди всех принципов организации и деятельности прокуратуры. Законность — это необходимое условие для реализации всех остальных принципов данной системы. Законность составляет предмет прокурорского надзора, ибо на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность прокуратуры. Задача обеспечения единства законности является основополагающей при формировании органов прокуратуры и в их деятельности. Прокуратура Российской Федерации — это единственная в стране система органов, для которых основная задача — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской. Исходя из принципа законности, законодатель устанавливает полномочия прокуроров и органов прокуратуры. В качестве ведущей функции прокуратуры принцип законности выделяет функцию надзора. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, прокуроры обязаны неукоснительно исполнять их в своей деятельности.

Становление российской прокуратуры

... прокуратуры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность. 1.2. Становление прокуратуры в Российской империи в XVIII веке Создание и становление прокуратуры в России ...

Принцип законности в системе принципов организации и деятельности прокуратуры является универсальным принципом. В деятельности прокуратуры он выражается не только в принимаемых ею мерах по выявлению и устранению правонарушений, привлечению правонарушителей к установленной законом ответственности, но и в обязательном соблюдении самими работниками прокуратуры Конституции РФ и требований законов. Этой задаче способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров, касающиеся их профессиональных и моральных качеств .

Обеспечивать законность должны и созданные в органах прокуратуры службы безопасности. Неукоснительное соблюдение законов в самой деятельности прокуратуры означает:

• осуществление деятельности прокурорами в пределах своей компетенции, без вмешательства в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность поднадзорных органов и должностных лиц;
• использование прокурорами своих полномочий при наличии законных поводов и достаточных оснований;
• использование законных методов выявления нарушений законности, причин и условий, способствующих правонарушениям, и их устранение;

• применение законных мер воздействия к виновным в совершении правонарушений;
• осуществление надзорных функций в правовых формах.

Законность как принцип деятельности прокуратуры означает, что все ее органы осуществляют свои функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы юридических и физических лиц. Действия и решения прокурора, которые, по мнению субъекта правоотношений, являются незаконными или необоснованными, могут быть обжалованы вышестоящему прокурору или в суд. 1

Принцип единства предполагает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре).

Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.

Принцип централизации системы органов прокуратуры состоит в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Именно он назначает на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, они подчинены и подотчетны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль над нею. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, Александров И.В. Криминалистика: учебник / И. В. Александров. М.: Юрайт, 2013. С. 325 обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре).

Принцип независимости. Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что функциональные решения и действия прокуроры осуществляют только на основе закона, внутреннего убеждения, материалов проверок, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.

Реализация принципа независимости прокуратуры обеспечивается организационным построением, установленным порядком назначения прокуроров на должность, определенной законом системой подчиненности и подотчетности прокурорских работников, порядком материальнотехнического обеспечения (финансирование всех органов прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета), материальным и социальным обеспечением работников прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации (ст. 11 Закона о прокуратуре).

В принимаемом парламентом страны федеральном бюджете финансирование органов прокуратуры предусматривается отдельной строкой. Привлечение для нужд прокуратуры любых пожертвований от благотворительных или иных негосударственных фондов запрещено.

Гарантией независимости прокуроров выступает установленное законом запрещение совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Это касается недопустимости занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных органов и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Исключение составляет лишь возможность заниматься педагогической, научной и творческой деятельностью.

Принцип гласности закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. В ней сказано, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности [39].

Согласно п. 21 ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора вправе получать доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.

Инструкция о порядке обработки в органах прокуратуры персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора, утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20 ноября 2013 г. № 506.1

Формой реализации данного принципа являются положения п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, в соответствии с которыми Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке обработки в органах прокуратуры Российской Федерации персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора»Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 2013г. № 506 .С-27-43. доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты.

Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»1 и от 31 мая 2011 г. № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации»2 данное направление работы рассматривается как одно из приоритетных в деятельности прокуратуры.

Принцип гласности означает открытость деятельности прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Возможности информирования населения в настоящее время достаточно широки. Реализация принципа гласности обеспечивается сообщением в печати о назначении и освобождении прокурора от должности, созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений, отвечающих за связь со средствами массовой информации .

Подводя итог рассмотрению вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, отметим следующее. Специфическим признаком принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации следует считать то, что они являются принципами и организации и деятельности прокуратуры. В них отражается органическое сочетание задач прокуратуры, форм и методов осуществления прокурорского надзора. О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации; приказ Генпрокуратуры России от 23.10.2009 N 341(ред. от 28.02.2014) // Законность, N 1, 2010. С.2 Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Инструкцией о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации;Приказ Генпрокуратуры России от 31.05.2011 N 153(ред. от 07.02.2018) «»)// Законность, N 10, 2011. С.33.

2. Основы координационной деятельности прокуратуры

Российской Федерации с правоохранительными органами

противодействию преступности

2.1 Правовые основы координации прокуратурой деятельности

правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Правовые основы организации и деятельности прокуратуры в РФ закреплены в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных законах, международных договорах Российской Федерации.

В Конституции РФ прокуратуре посвящена ст. 129, помещенная в гл. 7 «Судебная власть». В ней закреплено, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Помимо ст. 129, в Конституции РФ содержится ряд статей, имеющих значение для характеристики правового статуса прокуратуры: ст. 71 (п. «о»), согласно которой вопросы прокуратуры отнесены к предмету ведения Российской Федерации, ст. 83 (п. «е») и ст. 102 (п. «з» ч. 1), которыми определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ.

Основным элементом правового обеспечения деятельности прокуратуры, безусловно, остается Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре РФ организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами. В соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В регионах имеет место практика, когда деятельность органов прокуратуры субъектов Федерации регламентируется конституциями и уставами (основными законами) этих субъектов Федерации.

Однако в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ, в том числе в сфере координации по борьбе с преступностью, в случае их противоречия, несоответствия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В случаях, предусмотренных законом, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента Российской Федерации.

В пределах своей компетенции в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры, в том числе по вопросам осуществления координационной функции, путем принятия приказов и иных нормативных правовых актов.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность по координации, определяющими организатора этой деятельности, ее принципы, порядок, являются Федеральный закон «О прокуратуре РФ» и утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 Положение о координации.1

Пункт 1. редакции Положения от 07.12.2016г. определяет: «Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;Указ Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (ред. от 07.12.2016) «»)// Российская газета, N 83, 05.05.1996.С.96 органов федеральной службы безопасности, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.»1

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

В п. 3 Положения о координации эта норма изложена более детально: координаторами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним специализированные прокуроры.

В соответствии с п. 4 приказа Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98 соответствующие управления Генеральной прокуратуры должны осуществлять «координацию деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью».2

Положение о координации сформулировано в общем виде и не учитывает возникшей позднее специфики осуществления координационной функции прокуратуры на уровне федерального округа. Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации;Указ Президента РФ от 07.12.2016 N 656//http://www.pravo.gov.ru Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах; Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.06.2000 N 98 // http://genproc.gov.ru

В настоящее время координационная деятельность определяется Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах1

Деятельность управлений призвана обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на территории федеральных округов.

В целях решения возложенных на них задач управления:

• организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, исполнением законов при подготовке и проведении выборов, о государственной и муниципальной службе, в сферах государственного строительства и федерализма;
• организуют и контролируют деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов при проведении проверок территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации округа;
• осуществляют надзор за исполнением подразделением Следственного комитета Российской Федерации, дислоцированным в федеральном округе;
• по поручению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, курирующего вопросы управления в округе, и по согласованию с заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, курирующим вопросы соответствующего отраслевого подразделения центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации, осуществляют контроль за организацией надзора при расследовании уголовных дел о преступлениях, получивших широкий общественный резонанс, за исключением уголовных дел, находящихся в производстве органов федеральной службы безопасности; Утв.

Генпрокуратурой России 27.05.2015 // http://genproc.gov.ru

• обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и правонарушениями.

Управления в округах как подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации пользуются всеми правами, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в рамках компетенции, предоставленной им Положением и Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации1.

По вопросам, относящимся к ведению управлений, они вправе:

• самостоятельно организовывать и проводить проверки исполнения законов территориальными органами федеральных государственных органов;
• самостоятельно организовывать и проводить проверки исполнения законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
• проверять исполнение законов подразделением Следственного комитета Российской Федерации, территориальными органами и подразделениями федеральных органов исполнительной власти в округе при осуществлении оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, в том числе при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;
• проверять материалы оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (за исключением материалов в сфере противодействия экстремизму и терроризму);
• в пределах своей компетенции участвовать в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами уголовных, гражданских и арбитражных дел; Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации;Приказ Генпрокуратуры России от 11.05.2016 N 276// Законность.- N 8.

-2016.С.18

• в пределах своей компетенции и в порядке, установленном Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направлять поручения прокурорам субъектов Российской Федерации, входящих в федеральный округ, о проведении проверок по конкретным жалобам;
• организовывать проведение под руководством заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, курирующего вопросы управления в округе, межведомственных совещаний по вопросам борьбы с преступностью в соответствии с утвержденным планом основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов Российской Федерации по борьбе с преступностью;
• Осуществляет руководство начальник управления, который организует его работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач.

Согласно принципу централизации прокурорской системы каждый вышестоящий прокурор в соответствии со своей компетенцией вправе не только координировать деятельность правоохранительных органов своего уровня, но и определять стратегию и тактику координационной деятельности нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Организационные стороны такого взаимодействия в общем виде урегулированы в приказе Генпрокуратуры России от 16.01.2012 N 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»1

В п.1.3. этого приказа отмечено, что прокуратура должна «координировать работу органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Особое внимание обращать на исполнение поручений органов предварительного Комлев Н.Ю. Прокуратура/ Н.Ю. Комлев. Казань: Бриг, 2013. С. 71 расследования и использование результатов оперативно-розыскной деятельности.

В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов уделять первоочередное внимание совершенствованию форм ее реализации с учетом реального состояния преступности.

Обеспечить эффективное взаимодействие с постоянно действующими координационными совещаниями в субъектах Российской Федерации, образованными в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11.12.2010 N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»1».

В данное Положение Указом Президента от 26.06.2013.№581 были внесены изменения, регулирующие совершенствование деятельности по обеспечению правопорядка и борьбе с преступностью.2

В п.1.Указа Президента РФ от 26.06.2013.№581 прямо указано на задачи координационной деятельности прокуратуры: «Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка;Указ Президента РФ от 11.12.2010 N 1535(ред. от 26.06.2013)// Российская газета, N 281, 13.12.2010.С.201 О внесении изменений в Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567, и в Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка;Указ Президента РФ от 26.06.2013 N 581// Собрание законодательства РФ, 01.07.2013, N 26, ст. 3309 раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.»

Важным средством развития взаимодействия с судами является право председателей судов принимать участие в работе координационных совещаний, что широко практикуется. Это участие дает судье право принимать участие и в обсуждении вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях.

Во взаимодействии с судами существует ограничение-нельзя принимать на координационных совещаниях в адрес судов обязательных решений. Однако можно представить возможность принятия координационным совещанием решения об обращении к председателю суда с просьбой принять меры, допустим, к ускорению сроков рассмотрения уголовных дел в суде, пресечению волокиты с их рассмотрением и т. п.

Закон о прокуратуре РФ и Положение о координации не оставляют сомнений в том, что основной формой координации является постоянно действующее координационное совещание руководителей правоохранительных органов. При этом подчеркнуто, что именно первые лица правоохранительных органов должны быть членами координационных совещаний соответствующего уровня.

Координационные решения могут потерять свою значимость, сведутся к формализму и потеряют свою актуальность, если в качестве ответственных за их исполнение будут выступать не руководители правоохранительных органов. Только руководители соответствующих ведомств, пользуясь равными правами, могут на должном уровне обсудить те или иные вопросы, связанные с согласованием деятельности по борьбе с преступностью и довести принятые решения до подчиненных путем вынесения соответствующих ведомственных нормативных актов, принятия необходимых организационно-распорядительных мер, проконтролировать исполнение и отвечать в целом за результаты, в том числе за их отсутствие.

На координационные совещания выносятся для обсуждения наиболее важные вопросы, требующие выработки согласованных решений. Согласно Положению о координации ответственность за выполнение принятых решений возложена на руководителей правоохранительных органов. Из этого следует вывод, что согласованные и принятые решения обязательны для исполнения.

Что касается обеспечения выполнения координационных решений, то у прокурора есть возможность прибегнуть к своим надзорным возможностям. Там, где речь идет о неисполнении требований закона или о нарушениях законности, прокурор вправе поставить вопрос о привлечении конкретного должностного лица, допустившего нарушение, к ответственности. Это тот самый случай, когда сочетаются координационные и надзорные функции прокурора.

«Координационные совещания не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также не вмешиваются в оперативноразыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.»1.

В качестве контролирующего исполнение координационных решений органа выступает секретариат координационного совещания, который анализирует ход выполнения планов и решений координационных совещаний и о результатах докладывает прокурору -председателю координационного совещания. Секретариат также может осуществлять контроль за исполнением решения и через рабочие группы, организуемые из представителей правоохранительных органов..

С целью выработки единообразного подхода к осуществлению координационной функции прокуратуры в отдельно взятом регионе Алтунина К.А., Пашутина О.С. К вопросу о совершенствовании прокуратуры// Уголовное право в эволюционирующем обществе: проблемы и перспективы: сборник научных статей по материалам Международной научно-практической конференции, 24 мая 2010 г. Курск, 2013. С. 280-281. прокуратурами субъектов Российской Федерации разрабатываются и принимаются на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов регламенты координационных совещаний, раскрывающие и конкретизирующие вопросы организационного обеспечения координационной деятельности, которые доводятся до сведения всех нижестоящих правоохранительных органов и являются основой для механизма осуществления координации в регионе.

В определенной мере способствуют развитию координационных отношений совместные приказы, указания, инструкции, информационные письма, издаваемые правоохранительными органами — участниками координации по борьбе с преступностью во исполнение Положения о координации в целом и конкретных решений координационных совещаний в частности.

Примером тому может служить совместный Приказ Генпрокуратуры России N 39, МВД России N 1070, МЧС России N 1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития России N 353, ФСКН России N 399 от 29.12.2005(ред. от 20.02.2014)»О едином учете преступлений»1, пункт 58. которого определяет: «Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры, а также прокуроры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры:

• осуществляют надзор за соблюдением законности в субъектах учета (кроме судов);
• разрешают спорные вопросы, возникающие при учете преступлений и других объектов учета;

— по выявленным нарушениям и сообщениям информационного центра принимают меры по устранению причин и условий, им способствующих, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 5, 30.01.2006.(начало действия документа 01.01.2014г) соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством Российской Федерации.

Учетные документы подлежат предъявлению прокурору по первому его требованию»

Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является самостоятельной, постоянной и очень важной функцией прокуратуры, которая требует и самостоятельного регулирования этих отношений, и, прежде всего, единого решения целого ряда организационных вопросов.

2.2 Сущность, формы и значение совместной деятельности

правоохранительных органов и прокуратуры в борьбе с

преступностью

Координационная деятельность прокуратуры, также как и все иные виды правоохранительной деятельности имеет свои формы и содержание, которые взаимосвязаны, взаимообусловлены и в значительной степени активно влияют на процессы качественных и количественных изменений происходящих в этой сфере деятельности. Каждый вид координационной деятельности прокуратуры имеет строго определенную форму, структурно организован и содержателен.

Содержание координационной деятельности прокуратуры можно определить как единство всех ее составных элементов, свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций. В свою очередь внешним проявлением содержания, способом ее существования в окружающей действительности является та или иная форма деятельности.

В юридической литературе общепризнано существование у каждого объекта правовых отношений внутренней и внешней формы. При этом, под внутренней формой объекта правоотношения понимается способ связи элементов целого, его структура. Внешняя форма — это внешняя граница, внешний образ объекта правоотношения, она «выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями»1.

Следует отметить, что координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов имеет свою историю.

Полномочия государственной прокуратуры по «общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», были закреплены в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом в ноябре 1926 года.2 Однако в дальнейшем межведомственные совещания, общие циркуляры, обмен информацией и тому подобные формы совместной деятельности стали сходить на нет, а потом и вовсе исчезли из практики. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г3 норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов, полномочиями прокуратуры в этой сфере, уже не содержалось. Отсутствовали такие нормы и в Положении о прокурорском надзоре 1955 года.

Для совершенствования координации определенное значение имело Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 года «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями»4.

В постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшения координации деятельности. Абдиров Н.М. Формы координации прокуратурой деятельности правоохранительных и иных государственных органов// Вестник Оренбургского университета. -2015.- № 1. О введении в действие Положения о судоустройстве Р.С.Ф.С.Р;Постановление ВЦИК от 11.11.1922 //СУ РСФСР, 1922, N 69, ст. 902. Свод законов СССР. Т. 1, с. 95, 1990 г

Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором СССР 22 января 1979 года был издан приказ № 1, в котором подчиненным прокурорам предлагалось «всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью»1.

Правовое закрепление координация как функция прокуратуры получила в Законе о Прокуратуре СССР2. В статье 3 Закона, определявшей основные направления деятельности прокуратуры, указывалось: прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В соответствии с этой статьей координация охватывала деятельность органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов, которые в тот период относились к правоохранительным органам.

Одной из широко применяемых форм координации являлось направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах давался анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда по борьбе с преступностью, применения законов, главным образом недавно принятых, состояния работ по раскрытию и расследованию конкретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда являлись итогом обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совета или межведомственного совещания .

Менее распространенной формой координации являлись направляемые на места методические письма. Они посвящались, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или Алферов К.И. История становления деятельности прокуратуры по координации правоохранительных органов// Проблемы современной науки и образования. 2015. №12 С.222 О прокуратуре СССР;закон СССР от 30.11.1979 N 1162-X // Ведомости ВС СССР, 1979, N 49, ст. 843 составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике.

Кроме того, в соответствии с Законом Прокуратура Союза совместно с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время давало возможность правильно оценивать состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса.

Примечательно, что в то время различали комплекснотерриториальную и ведомственно-отраслевую координацию. Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти. Ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности возлагалась на прокуратуру.1

Следует заметить, что в конце восьмидесятых — начале девяностых годов связи между правоохранительными органами ослабли, координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, что, Алферов К.И. Прокурорский назор// Юридическая газета. 2010. № 11 (54).

С. 57. несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями.

В период становления нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий.

При принятии Закона о прокуратуре Российской Федерации законодатель отказался от идеи осуществления прокуратурой координации. Этой деятельностью занимались Временный комитет по борьбе с преступностью, Комитет по координации деятельности правоохранительных органов, а также различные временные и постоянные комиссии в структурах исполнительной власти. Такие органы создавались только в Москве, они не имели и не могли иметь соответствующих структур на местах «по вертикали» в силу неопределенности задач и отсутствия достаточного числа сотрудников с универсальными юридическими знаниями и опытом.

Вместе с тем становилось все более очевидным, что именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов в различных сферах и располагая обширными и объективными данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, способна наиболее полно выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений.

Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 года № 1685 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»1 функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на прокуратуру. О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации;указ Президента РФ от 20.10.1993 N 1685// Собрание актов Президента и Правительства РФ, 25.10.1993, N 43, ст. 4084

Это положение было закреплено в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», принятом 17 ноября 1995 года.1 Согласно ст.8 Закона Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов .

Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях:

• межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств — участников СНГ);
• федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов);
• межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов);
• региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации);
• местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории).

После создания в Российской Федерации федеральных округов и управлений Генеральной прокуратуры координация в них стала проводиться и на уровне округа. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями;фед. закон от 17 ноября 1995 г. N 168ФЗ//Российская газета от 25 ноября 1995г.№ 229.С.112

Координация деятельности правоохранительных органов призвана обеспечить всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. Согласованность усилий правоохранительных органов позволяет определить комплексное обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и готовить предложения по улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.

Сущность координации состоит во взаимосогласованной, упорядоченной деятельности различных органов по достижению общей цели. Прокуратура, как и правоохранительные органы (органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.), имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность посредством применения специфических форм и методов в соответствии с установленной для каждого из них компетенцией в определенных сферах жизнедеятельности.

Для борьбы с преступными проявлениями требуется объединение усилий, согласование по месту и времени действий различных органов правоохранительной системы, что и достигается посредством их координации. При этом благодаря координации достигается согласованность деятельности ее субъектов, обеспечение единства их действий по достижению общих целей по борьбе с преступностью . К основным задачам координационной деятельности относятся: а) разработка и осуществление органами правоохранительной системы согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, качественному расследованию уголовных дел, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений; б) объединение усилий и активизация работы правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью; в) устранение дублирования и параллелизма в их деятельности по противодействию преступности.

Сущность и назначение координационной деятельности выражается также в ее основных направлениях.

К таковым относится: осуществление правоохранительными органами совместно всестороннего анализа состояния преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью и «болевых » точек той или иной территории.

В свою очередь, результаты такого анализа нацеливают правоохранительные органы на выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с преступностью, разработку совместно с другими государственными органами, научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений. В необходимых случаях на основе имеющихся данных о состоянии дел по борьбе с преступностью правоохранительные органы подготавливают и направляют по этому вопросу информацию Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления.

В рамках координационной деятельности проводится также обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности, осуществляется разработка необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по преодолению преступности, выявляется и распространяется положительный опыт согласованной деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере.

Участниками координационной деятельности наряду с органами прокуратуры определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы.

Это положение обусловливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами «О полиции»1, «О Федеральной службе безопасности»2, «О внешней разведке»3 и др.

Существенное значение для правового регулирования координации имеют УПК, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»4, определяющие компетенцию, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления уголовнопроцессуальной и оперативно-розыскной деятельности.

Исходя из важности и значимости борьбы с терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, существенное значение для правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры имеют Федеральные законы «О противодействии терроризму»5, «О противодействии коррупции»6, «О наркотических средствах и психотропных веществах»7 и др. О полиции;фед. закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 07.03.2018) /Российская газета, N 28, 10.02.2011. О федеральной службе безопасности;фед.закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 07.03.2018)// Российская газета, N 72, 12.04.1995. О внешней разведке;фед.закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «(в ред. на 18 июня 2017г)//Российская газета от 17 января 1996г. Об оперативно-розыскной деятельности;фед.закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016)//Российская газета, N 160, 18.08.1995. О противодействии терроризму»(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017;федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ(ред. от 06.07.2016)// Российская газета, N 48, 10.03.2006 О противодействии коррупции»(изменения вступают с 1 янв.2018г;фед.закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Российская газета, N 266, 30.12.2008. О наркотических средствах и психотропных веществах»(изменения вступают в силу с 9 янв. 2018г;фед.закон от 08.01.1998 N 3-ФЗ(ред. от 29.12.2017)// Российская газета, N 7, 15.01.1998.

Например, в ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» понятие «борьба с терроризмом» определено в качестве составной части более широкого понятия «противодействие терроризму», которое включает помимо «борьбы с терроризмом» также «предупреждение терроризма» (профилактика) и «минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма».

Взаимодействие правоохранительных органов по борьбе с

преступностью базируется также на положениях международных договоров, участниками которых является Россия, используется международный опыт предупреждения преступности и борьбы с ней.

Основные направления взаимодействия правоохранительных органов различных стран в области борьбы с преступностью в общем виде определены в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.1

Немаловажное значение для надлежащего обеспечения координационной деятельности также имеют специальные организационнораспорядительные документы Генпрокуратуры РФ и прокуратур областного звена, к которым в первую очередь относятся регламенты соответствующих координационных совещаний, где устанавливается порядок планирования, подготовки и проведения заседаний координационных совещаний, подготовки справок, обзоров, информационных писем, осуществления контроля исполнения координационных мероприятий.2

В них определяются подразделения или органы, ответственные за подготовку материалов к заседанию координационных совещаний, сроки представления информации, разграничивается компетенция подразделений и Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Заключена в г. Минске 22.01.1993)(вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994) (с изм. от 28.03.1997)// Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», N 1, 1993 Филатенков М.В. Прокуроры России: 295 лет на страже Закона -М.: Граница, 2016. С.107 (или) конкретных должностных лиц и другие вопросы организации координационной работы.

В качестве примерного образца для использования в работе всеми прокурорами можно рассматривать Регламент Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, утв. постановлением этого совещания от 10.06.2010 N 3. Следует обратить внимание на установление в нем положения о том, что заседание координационного совещания считается правомочным, если на нем присутствуют члены Координационного совещания – руководители или исполняющие их обязанности должностные лица правоохранительных органов, на которых возлагается выполнение принятых решений. Кроме того, вопросы координационной деятельности находят отражение в распоряжениях о распределении служебных обязанностей между прокурорскими работниками, в приказах (распоряжениях) о порядке взаимодействия структурных подразделений, в решениях коллегий, в том числе проводимых совместно прокуратурой и другими правоохранительными органами, а также в информационных письмах и методических рекомендациях.1

Немаловажными аспектами, характеризующими состояние координационной деятельности, являются уровень организационного обеспечения этого вида деятельности, наличие выверенной стратегии и правильной тактики действий участников координации, результативность интеграции сил и средств органов правоохранительной системы в противоборстве с преступными проявлениями .

Исходя из потребностей в формировании такого вида деятельности прокуратуры, каковым является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в прокуратуре в Бессарабов, В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) / В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. – 2013. – N 3 соответствии с ее централизованным построением сформировалась определенная система координирующих органов.

Структурно она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном (межрайонном, городском и районном (окружном) уровнях, возглавляемых Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами соответствующих звеньев.

Организационное обеспечение деятельности этих совещаний осуществляется на федеральном уровне отделом координации организационного управления Главного организационно-инспекторского управления Генпрокуратуры РФ, а на остальных уровнях, как правило, прокурорскими работниками, на которых наряду с другими функциональными обязанностями возложено исполнение обязанностей ответственного секретаря координационного совещания.

Определяющая роль как в информационно-аналитической работе в процессе координационной деятельности, так и в целом в организационноуправленческом обеспечении координации, осуществляемой прокуратурой в сфере борьбы с преступностью, должно отводиться прокуратурам субъектов РФ. Такое положение обусловлено тем, что:

• во-первых, именно прокуратуры субъектов РФ выполняют роль связующего звена между Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами городов, районов и аккумулируют всю основную информацию о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью в регионе;
• во-вторых, в этих прокуратурах функционируют подразделения, которые, исходя из их специализации в рассматриваемой сфере («антикоррупционные», по надзору за следствием, дознанием, ОРД), должны направлять деятельность прокуроров районного звена, помогать прокурорам субъектов РФ определять стратегию координационной деятельности на территории и объектах;
• в-третьих, прокуратуры субъекта РФ, отраслевые подразделения этих прокуратур вследствие функциональной приближенности их к прокуратурам районного звена имеют возможность оперативно влиять на ситуацию в том или ином городе, районе по проведению согласованной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, с участием правоохранительных органов регионального уровня проводить координационные мероприятия (в том числе выезды на места, межведомственные совещания и т.д.), принимать решения, обязательные для исполнения нижестоящими прокуратурами;

— в-четвертых, именно это звено прокурорской системы фактически осуществляет основное управленческое и методическое обеспечение деятельности прокуратур районного уровня путем разработок конкретных методических рекомендаций, направлений им информационных обзоров, писем, иных оперативных способов корректирования работы .

Немаловажным в информационно-аналитической работе является правильная оценка результатов деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности.

Прогнозирование в координационной деятельности представляет собой вероятностное предвидение будущего возможного состояния преступности и правонарушений непреступного характера, научно обоснованное предположение о степени влияния скоординированных действий органов правоохранительной системы на результативность борьбы с преступностью.

Планирование координационной деятельности основывается на результатах анализа состояния и динамики преступности и правоприменительной практики, выступая в качестве способа организации этой работы, развивает и направляет обработку и оценку получаемой информации. Оно состоит в определении целей согласованных действий правоохранительных органов, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения и их исполнителей. На практике план составляется на полугодие или (по Регламенту Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации) на год.

Следующим важным условием организации координационной деятельности является контроль исполнения мероприятий.

На федеральном уровне участниками координации являются Генпрокуратура РФ, МВД России, ФСБ России, ГУНК МВД России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России и СК РФ.

Непосредственно под руководством Генпрокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное совещание руководителей правоохранительных органов РФ в составе Министра внутренних дел РФ, руководителя ФТС России, директора ФСБ России, начальника ГУНК МВД России, директора ФСИН России и Главного судебного пристава ФСПП России, председателя СК РФ, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.

Также Генпрокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Кроме того, Генпрокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ, в рамках которого осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

В связи с образованием федеральных округов и функционированием в каждом из них подразделений Генпрокуратуры РФ в настоящее время под руководством заместителей Генпрокурора РФ в федеральных округах осуществляется координация деятельности окружных подразделений правоохранительных органов по противодействию преступности на межрегиональном уровне.

Основными формами координации в соответствии с Положением о координации являются:

• а) проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
• б) обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
• в) совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
• г) создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
• д) проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
• е) взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
• ж) оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
• з) издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
• и) выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
• к) разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Как видно из приведенного перечня, к числу форм координационной деятельности отнесено создание следственно-оперативных групп. Однако в связи с изменениями уголовно-процессуального законодательства и существенного сокращения полномочий прокурора в этой сфере прокурор оказался фактически отстраненным от участия в формирования таких групп. Кроме того, и действующий УПК предусматривает возможность создания только следственных групп. Этим обусловлено и исключение данной формы из отчетных показателей координационной деятельности прокуратуры.

Вместе с тем, оперативно-следственные группы можно рассматривать в качестве формы координационной деятельности, в том числе и постоянно действующие. Подобные группы образуются на основании совместных приказов (распоряжений) руководителей различных правоохранительных органов (СК РФ, МВД России, ФСБ России и др.).

Необходимость образования подобных групп нередко предусматривается и постановлениями координационных совещаний.

Также надо иметь в виду, что оперативно-следственная группа – это сугубо организационная форма совместной деятельности правоохранительных органов при осуществлении предварительного расследования преступлений по уголовным делам и производство следственных и розыскных действий должно осуществляться по правилам, установленным соответствующим законом.

Организующая роль прокурора в координации проявляется также в обеспечении надлежащего взаимодействия с другими органами государственной власти, в том числе с судами, контролирующими органами, иными государственными структурами, а также органами местного самоуправления и общественными организациями. Привлечение по согласованию представителей этих органов к участию в работе координационных совещаний, в выработке и реализации мер по противодействию преступности является необходимым условием эффективности координационной деятельности.

Председатели судов, судьи могут принимать участие в заседаниях координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в качестве приглашенных лиц, участвовать в совместных научно-практических семинарах, других мероприятиях по повышению квалификации. При этом взаимодействие с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется на основе соблюдения принципов независимости органов судебной власти, судей и их подчинения только Конституции РФ и федеральным законам. Эти формы взаимодействия, как и иная совместная деятельность в борьбе с преступностью, направлены на углубление сотрудничества правоохранительных органов, развитие их правового статуса в противодействии преступности.1

2.3 Проблемные вопросы взаимодействия прокуратуры с

другими правоохранительными органами по борьбе с

преступностью

Принятое на высшем государственном уровне решение о координационных правомочиях прокуроров не случайно. Оно родилось после длительного и всестороннего изучения прошлого опыта, взглядов и позиций научных и политических кругов. Это изучение показало не только предпочтительность, но и безальтернативность прокуратуры в качестве координирующего центра борьбы с преступностью.

Актуальность объединения усилий в своевременном раскрытии, изобличении и наказании преступников особенно стала очевидной в условиях возросшей организованности преступного мира, криминализации нарождающихся рыночных отношений. Ефимушкина К. Э. Конституционно-правовой статус органов прокуратуры Российской Федерации // Молодой ученый. — 2016. — №9. — С. 831-833

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят ОРД, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок прокуроры устанавливают среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений .

Кроме того, именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали» в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Среди проблем координации деятельности правоохранительных органов довольно часто озвучивалась такая проблема, как необходимость закрепления статуса координатора с соответствующими полномочиями в части постановки вопроса об ответственности за несоблюдение координационного регламента и неисполнение принятых решений.

Отмечаются также следующие проблемы: множественность органов координации, дублирование и параллелизм в деятельности субъектов координации на различных уровнях (федеральном, региональном), что негативно сказывается на целях координации, т. к. осуществить контроль за предпринятыми мероприятиями по согласованию действий невозможно в силу затягивания процедур взаимодействия по согласованию, отсутствия порядка рассмотрения межведомственных разногласий, инициатив.

Таким образом, вопросы координации неразрывно связаны с понятием «ответственность», «контроль». В различных науках в понятие контроля вкладывается различное содержание. В философии контроль определяется предельно широко, под ним понимается вся совокупность процессов в социальной системе, связанных с деятельностью человека.

В теории государства и права понимание контроля неоправданно сужено, под ним понимается система инструментов демократии, с помощью которых граждане, осуществляя контрольную деятельность, участвуют в управлении делами общества. В конституционном праве «государственный контроль выступает, с одной стороны, формой реализации народовластия, обеспечивающей поддержание конституционного правопорядка, а, с другой стороны, формой гарантирования прав и свобод граждан от злоупотреблений властью».

Более удачным представляется следующее определение: «Контроль общества над государством представляет собой осуществляемую в особом процедурном порядке деятельность специальных субъектов (органов государственной власти, институтов гражданского общества, отдельных граждан) по проверке, оценке качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям».1

Наличие контрольных полномочий в уголовном судопроизводстве, так же как и в иных видах процессуального права, является необходимым условием и гарантией законности принимаемых процессуальных решений, ответственности должностных лиц, принявших то или иное процессуальное решение.

У контрольных отношений имеются задачи, цели, предмет контроля, пределы и формы его проведения. Задачи контроля задаются Конституцией РФ, российским законодательством, а также общими параметрами контролируемой деятельности, в целом контроль предстает в качестве формы гарантирования правовой свободы прав и свобод граждан в различных сферах человеческой жизнедеятельности и ее охраны от злоупотреблений властью. Цели контроля заключаются не в непосредственной организации процесса жизнедеятельности системы, а в выявлении погрешностей в ней, Захарцев, С.И. Основы организации прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью / С.И. Захарцев, Н.О. Кирюшкина // Юридическая наука: история и современность. 2015. №8. С. 137-148. несоответствия различным нормам, не достижения целей управления, выявление причин, повлекших отклонения от заданных масштабов и норм, а также формулирование соответствующего вывода и специфических мер по устранению, исправлению или нейтрализации выявленных отклонений.

При всем разнообразии подходов к содержанию, видам контроля исследователи сходятся во мнении, что его сущность заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание — в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационноправовые способы, методы и средства, в рамках собственной компетенции, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам и поставленным перед ними задачам, в том числе анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов, а также непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

В контроле как управленческом процессе выделяют этапы или стадии: установление фактических обстоятельств дела, анализ фактических данных, доказательства, выбор и анализ норм, если контроль связан с применением права, решение дела, выраженное в акте применения права.

В контрольно-правоприменительном процессе следует выделять стадии, присущие правоприменительному процессу в целом:

1) организационно-подготовительная (подготовка к проверке);

2) стадия установления фактических обстоятельств дела (проведение проверки);

3) стадия выработки и принятия решения, рекомендации, информации компетентных органов (рассмотрение материалов проверки);

4) проверка исполнения решения, принятого по результатам контроля (принятие необходимых мер).

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что цели координации могут быть реализованы только в совокупности точной регламентации, планировании задач и функций взаимодействующих сторон, а также при наличии эффективного контроля за принимаемыми решениями, обменом информации, оперативному реагированию по вопросам межведомственного взаимодействия. Контроль выступает необходимой частью координации, хотя она во всех формах имеет черты взаимодействия, имеет процессуальную основу, однако именно наличие контрольных полномочий отличает ее от взаимодействия. Именно эффективный контроль дает возможность координации глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры.

Реформы, проводимые в правоохранительной системе, настоятельно требуют совершенствования нормативного правового обеспечения координационной деятельности правоохранительных органов. На законодательном уровне необходимо четко регламентировать задачи координации, форм и методов координационной деятельности, права и инициативы участников, их ответственность, обозначить субъекты планирования и контроля, а также средств и способов оценки осуществляемых мероприятий по взаимодействию, привлечению к ответственности участников по координации деятельности по борьбе с преступностью.

3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПО

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРЕСТУПНОСТИ

3.1 Профилактика преступлений органами прокуратуры

В современной государственно-правовой системе Российской Федерации прокуратура занимает особое место и, наряду с восстановлением попранной законности и привлечению к ответственности виновных лиц, прокуратурой значительное внимание уделяется вопросам выявления и устранения причин правонарушений и способствующих им условий, предотвращения замышляемых и готовящихся, а также пресечения начатых противоправных деяний1.

В последнее время появились суждения о том, что органы прокуратуры не должны заниматься предупреждением преступлений, это забота всего общества, ибо преступность, ее причины являются его продуктом и по сути своей социальны; при этом делается ссылка на Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где предупредительная функция отдельно не выделена.

Отсутствие в Федеральном законе прямого упоминания предупреждения преступлений не означает «непричастности» прокуратуры к превентивному направлению противодействия преступности. Прокуратура важнейшее звено правоохраны, которой изначально присуща функция предупреждения преступлений.

Достижению целей предупреждения преступлений должны способствовать в той или иной мере все направления деятельности прокуратуры, предусмотренные законодательством. Именно так решается вопрос в Приказе Генпрокуратуры России от 16.01.2012 N 7»Об организации Заседание по случаю 295-летия российской прокуратуры. Президент России. М., 2017 // URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/53719. работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»1.

Место и роль прокуратуры в ряду субъектов предупреждения преступлений определяются прежде всего ее статусом как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на ее территории законов, выполняющих другие важные функции в сфере правоохраны, обеспечения законности и правопорядка. Прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. Прокурорский надзор имеет практически (за редкими исключениями) всеобъемлющий характер, охватывает подавляющее большинство общественных отношений, охраняемых уголовным законом.

Первостепенное значение в плане предупреждения преступлений и других правонарушений имеет прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, военного управления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов (так называемый «общий надзор»).

В процессе общенадзорной работы в поле зрения прокурора попадают самые разнообразные по содержанию, формам проявления, механизму действия и другим признакам криминогенные факторы. Это, например, выявляемые в ходе надзора за законностью в области государственного строительства и за соблюдением политических прав и свобод граждан Павловская М. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве//Законность.2016. №1.С.3 — 7 причины и условия: преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина; некоторых преступлений в сфере экономики; а также криминогенные факторы, связанные с сепаратизмом и местничеством, нарушениями избирательного законодательства, положений Конституции РФ, федеральных законов, разграничивающих предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Надзор за исполнением законов о труде, соблюдением социальноэкономических прав граждан способствует ослаблению воздействия, а порой и устранению обстоятельств, обусловливающих возникновение сложных жизненных ситуаций, вызванных материальной необеспеченностью, вплоть до отсутствия средств к существованию, что, как известно, чревато угрозой совершения имущественных преступлений.

Выявление и устранение в процессе общего надзора нарушений законов, гарантирующих свободу договора и выбора форм предпринимательства, обеспечивающих хозяйственную самостоятельность, использование собственником имущества по своему усмотрению, без какоголибо административного диктата, и вместе с тем соблюдение установленного порядка государственного регулирования и контроля в экономике и финансах способствуют устранению (блокированию, нейтрализации) причин и условий преступлений в сфере экономической деятельности, преступлений против собственности.

Обеспечивая законность в административной деятельности, прокуроры способствуют выявлению и устранению (блокированию, нейтрализации) разнообразных обстоятельств, обусловливающих совершение преступлений против общественной безопасности, общественного порядка и др.

В результате общенадзорных мероприятий, осуществляемых военными прокуратурами, выявляются и устраняются причины и условия как общеуголовных, так и специфических воинских преступлений в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях.

Необходимо иметь в виду: то, что продуцирует преступность, как правило, не лежит на поверхности, не является самоочевидным, тем более не афишируется. В силу ряда обстоятельств, как объективных, так и субъективных, причины и условия преступности не менее латентны, чем преступления. Это значит, что криминогенные факторы для того, чтобы стать явными, установленными, идентифицированными, должны быть обнаружены , найдены. В этой связи важно отметить, что в распоряжении прокурора имеются специфические и действенные средства выявления нарушений закона, выступающих в роли обстоятельств, способствующих совершению преступлений, либо способных в случае продолжения перерастать в уголовно наказуемые деяния (п.1 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Полномочия по выявлению нарушений законов реализуются прокурорами при производстве проверок целевых, комплексных, сквозных, совместных с представителями других органов, контрольных. Прокурорские проверки с полным основанием могут рассматриваться в качестве прикладных криминологических исследований, с которыми они имеют сходство не только внешнее (наличие заданий, программ, рабочего плана, практически один и тот же «инструментарий» и т.д.), но и содержательное, так как направлены на выявление отступлений от установленного законодательством порядка хозяйствования, управления, учета, контроля, документооборота, использования бюджетных средств, исполнения предпринимателями обязательств перед государством, нарушений нормативов социального обслуживания, социально-экономических и других прав граждан всего того, что, будучи вовремя не пресеченным, может способствовать совершению преступлений.

Разнообразные меры предупреждения преступности осуществляются на правовой основе (юридической базе), включающей нормы различных отраслей (подотраслей) права: государственного (конституционного), административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, семейного, финансового и др. Соответственно, прокурорский надзор за исполнением законов в данной сфере имеет многообъектный (в смысле нормативно-правового материала) характер, затрагивая различные сферы правоотношений, что в целом наиболее характерно для общего надзора.

Первостепенное значение имеет обеспечение средствами прокурорского надзора реализации законов, имеющих непосредственным предметом своего регулирования предупреждение (профилактику, предотвращение, пресечение) преступлений и иных правонарушений, либо отдельных юридических институтов, норм, непосредственно регламентирующих правовые меры, осуществляемые в этих целях.

Наряду с названными законами и отдельными юридическими институтами в поле зрения прокуроров должны находиться законы, которые в целом регулируют и охраняют отношения, возникающие в различных сферах жизни общества, непосредственно не относящиеся к предупредительному воздействию на преступность, ее причинный комплекс, но тесно с ним связанные. Это, прежде всего, законодательные акты, которые можно условно объединить в группу ограничительных, например: законы, регулирующие оборот алкогольной продукции, наркотических средств и психотропных веществ, оружия и боеприпасов, игорный бизнес; и некоторые другие законы, регламентирующие отношения, складывающиеся по поводу производства, распределения и использования товаров и предметов, а также оказания услуг и требующие усиленного контроля со стороны общества, поскольку жестко не регламентированы и содержат в себе прямые криминальные угрозы.

Обеспечение их неукоснительного исполнения средствами и методами прокурорского надзора способствует предупреждению многих видов преступлений: от бытовых, часто совершаемых на почве пьянства и алкоголизма, до проявлений организованной преступности, активно эксплуатирующей нелегальный алкогольный и наркотический бизнес, незаконную торговлю оружием.

Наконец, можно выделить еще одну группу законов, надзор за исполнением которых имеет выраженное антикриминогенное действие и соответствующий антикриминальный эффект. Это так называемые социальные законы, регулирующие отношения в сферах социального обслуживания, здравоохранения, культуры и образования, молодежной политики и охраны детства, социальной поддержки дезадаптированных лиц и др. Соответственно, в сфере «общего надзора» прокуратуры находится деятельность субъектов социальной практики, прямо не нацеленных на предупреждение преступлений, но по своим задачам и функциям, предоставленным им полномочиям способных и обязанных вносить существенный вклад в дело превентивного противодействия правонарушениям, способствовать устранению, ограничению действия негативных явлений, воспроизводящих преступность. Речь идет об органах социального обслуживания (социальной помощи и защиты), образования, здравоохранения, природоохраны, которые относятся к числу частично специализированных субъектов предупреждения преступности, поскольку имеют в рамках своих основных задач системно выделенную функцию профилактики.

Прокуроры должны наблюдать и проверять, как эти органы исполняют предписания закона, касающиеся их участия в работе по предупреждению правонарушений, и реагировать актами прокурорского надзора на факты нарушений закона, проявляющиеся в виде бездеятельности, игнорирования интересов общества и государства, несоблюдения прав и свобод граждан.

Так, Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 дек. 2013г.1 ставит перед соответствующими органами и учреждениями (комплексными центрами социального обслуживания населения, территориальными центрами социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних, социальными приютами, центрами психологопедагогической помощи, домами-интернатами и др.)

Задачи и полномочия органов и учреждений системы образования в области предупреждения преступлений и других правонарушений предусмотрены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»,2 который предписывает обеспечивать лицам с отклонениями в развитии и девиантным поведением «социальную адаптацию и интеграцию в обществе».

В законе регламентирована деятельность закрытых воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних, склонных к совершению преступлений.

Очень важно обеспечение средствами прокурорского надзора ряда положений законодательства о здравоохранении:

• касающихся пресечения распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;
• предусматривающих меры противодействия наркомании и алкоголизму;
• регулирующих право на получение медицинской помощи: задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест; Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ(ред.

от 07.03.2018 г.) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»// Российская газета, N 295, 30.12.2013. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018г.)»Об образовании в Российской Федерации»// Российская газета, N 303, 31.12.2012.

• устанавливающих порядок оказания медицинской помощи без согласия граждан;
• регламентирующих производство медицинской экспертизы.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами контроля, прокуроры обеспечивают: законность издаваемых ими правовых актов, в том числе касающихся предупреждения правонарушений; соблюдение ими требований законодательства, регулирующего их деятельность, включая превентивную, направленную на пресечение правонарушений, устранение обстоятельств, способствующих им; правомерность применения этими органами мер принуждения, имеющих предупредительное значение.

В распоряжении прокурора имеются действенные средства: реагирования на выявленные в процессе общенадзорной работы криминогенные факторы; направления поведения юридических и физических лиц в правовое русло; реального восстановления нарушенных прав; привлечения виновных к ответственности.

Определенную роль в предупреждении преступлений играют и такие акты прокурорского надзора, как постановления прокурора о возбуждении по материалам общенадзорных проверок уголовного дела или производства об административном правонарушении1.

В целях предупреждения правонарушений, в том числе преступлений, активно применяется такая сугубо профилактическая мера прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушений закона.

Восстановлению нарушенных прав, предупреждению разного рода конфликтных ситуаций (для разрешения которых, как свидетельствует опыт, нередко могут использоваться неправомерные средства и методы, включая преступные) способствуют обращения прокуроров в суды с исками и заявлениями в защиту трудовых, имущественных, жилищных, пенсионных и иных интересов граждан. О прокуратуре Российской Федерации;фед.закона Ст.26

В целом общенадзорная работа прокуратуры способствует стабилизации, упорядочению, введению в законные рамки экономических, социальных и других общественных отношений, устранению из них криминально опасных ситуаций, ограничению сфер и силы действия причин и условий, способствующих хищениям, должностным и иным преступлениям, уголовно наказуемым деяниям, посягающим на права и свободы граждан, защите охраняемых законом интересов общества и государства.

Предупреждению преступлений способствует также прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В частности, прокурор наблюдает за исполнением этими органами их обязанностей по профилактике, предотвращению и пресечению преступлений и реагирует средствами прокурорского надзора на нарушения закона, которые могут выражаться в виде активных действий противоправного характера (например, нарушений прав граждан при проведении профилактических мероприятий) либо в форме бездействия (непринятия в необходимых случаях мер профилактики, предотвращения и пресечения преступлений) .

В предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора входит соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также о нарушениях прав и свобод человека и гражданина.

Для предупреждения рецидива преступлений большое значение имеет прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, а также за исполнением милицией законодательства об административном надзоре за определенными категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Осуществляя надзор в учреждениях уголовно-исполнительной системы , прокуроры выявляют и устраняют нарушения законов, регулирующих привлечение осужденных к труду, проведение с ними воспитательной работы , общеобразовательного и профессионального обучения, дисциплинарную практику, порядок и условия, весь режим содержания лиц, отбывающих наказания, одной из целей которого, как известно, является предупреждение совершения новых преступлений.

Достижению превентивных целей наказания (мер, его заменяющих) способствует надзор прокурора за деятельностью уголовно-исполнительных инспекций (при условном осуждении и в других случаях), подразделений по делам несовершеннолетних (при применении принудительных мер воспитательного воздействия).

Осуществляя надзор за исполнением законодательства об административном надзоре, прокуроры (присущими им средствами и методами) обеспечивают действенность и результативность данного института, имеющего выраженную направленность на предупреждение рецидива преступлений. В частности, прокуроры следят за полнотой выявления лиц, подпадающих под административный надзор, за своевременностью и обоснованностью его назначения, прекращения, соблюдения установленного порядка применения предусмотренных законом специальных правил поведения и ограничений прав административноподнадзорных лиц.

Еще одно направление предупредительной деятельности прокуратуры связано с ее участием в рассмотрении дел судами. В процессе судебного разбирательства уголовных дел прокурор, поддерживающий государственное обвинение исследует и оценивает обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, обоснованность полноту, законность предупредительных мер, принятых на стадии предварительного расследования.

Таким образом, функция предупреждения преступлений, не выделенная в Законе, как бы пронизывает все направления (виды) сложной многогранной деятельности прокуратуры, что соответствует самой сути этого государственно-правового института, призванного обеспечивать законность и правопорядок, противодействовать любым правонарушениям, включая уголовно наказуемые.

3.2 Оценка эффективности координационной деятельности прокуратуры

по борьбе с преступность

Становится общепринятым, что эффективность координационной деятельности прокуратуры необходимо, в первую очередь, рассматривать с позиции отражения степени достижения цели этой деятельности и результата , который получен при осуществлении конкретных действий по достижению этой цели. Соответственно, уровень эффективности в этом случае и определяется результатом достижения поставленной цели.

Показатели эффективности координации — это результаты координационной деятельности, прежде всего отраженные в формах статистической отчетности. Кроме подобных количественных показателей, при определении эффективности деятельности органов прокуратуры используются качественные показатели, в большинстве основанные на экспертном подходе к оценке, а также на общественной оценке.

Качественные показатели должны определять качество подготовки и выполнения планов координации, координационных решений и мероприятий, их обоснованность, полноту, своевременность, а главное реальное влияние координационной деятельности на криминогенную ситуацию на соответствующей территории, соответствие ее потребностям практики, установленным нормативным требованиям.

Вместе с тем, можно сделать вывод, что частично такой подход к оценке эффективности, особенно в том, что касается внутрисистемной экспертной оценки, фактически реализуется на практике в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 7 февраля 2013 г. № 58 «Об утверждении Положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур»1. Содержание этих вопросов во многом совпадает с перечнем критериев и показателей, позволяющих измерить и оценить эффективность прокурорского надзора и иных видов деятельности, в том числе, в координационной деятельности проверяемых прокуратур, по борьбе с преступностью посредством внутрисистемной экспертной оценки со стороны вышестоящего органа . Выставленные по результатам комплексных проверок оценки от «отличных» до «неудовлетворительных» позволяют судить в определенной степени и об уровне эффективности деятельности той или иной прокуратуры. Другое дело, что подобная оценка преследует несколько иные цели и дается, как правило, один раз в пять лет, что не позволяет в более ранние сроки внести необходимые коррективы в развитие функциональной деятельности прокуратуры.

Однако при определенной конкретизации вопросов методики проведения как комплексной, так и отраслевой проверок, эти оценки полагаем, можно было бы использовать и для оценки эффективности рассматриваемой деятельности. Об утверждении Положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур;Приказ Генпрокуратуры России от 07.02.2013 N 58// genproc.gov.ru

Подводя итог изложенному, следует иметь в виду, что наиболее трудным в оценке эффективности координации является установление конечного результата.

Для успешного решения этих задач при оценке, во-первых, необходимо обеспечить правильное сочетание количественных и качественных показателей, их достоверность, сопоставимость, достаточность. Во-вторых, установить реальность влияния координационных мероприятий, координационной деятельности на состояние преступности, правонарушаемости, деятельности правоохранительных органов, в целом на состояние законности и правопорядка. При этом, надо иметь в виду, что эффективность координационной деятельности прокуратуры — это оценочная категория, которой присущи элементы субъективизма, так как, к примеру, даже статистическая отчетность не всегда в полной мере отражает реальное положение вещей, особенно в сфере противодействия коррупции, где уровень латентности коррупционных проявлений весьма высок.

3.3 Прокурорский надзор в соблюдении Конституции

Российской Федерации и федерального законодательства:

основные проблемы и пути их решения

Конституционно-правовой статус прокуратуры модернизирован в обновленной главе 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура», где законодатель на первое место поставил определение полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры федеральным законом и отказался от характеристики прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, регламентировал порядок назначения Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров (ст. 129 Конституции РФ).

Осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является в настоящее время одним из ведущих направлений деятельности прокуратуры РФ. Его правовой основой являются: сам Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», Приказы Генерального прокурора РФ и иные организационнораспорядительные акты.

В ст. 1 и ст. ст. 21 Закона определены органы и лица, в отношении которых органы прокуратуры полномочны осуществлять надзор за соблюдением требований Основного Закона. В результате проведения сравнительной характеристики данного перечня и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ выявлено, что обязанность соблюдать Конституцию РФ на органы управления и руководителей коммерческих и ряда некоммерческих организаций не распространяется, соответственно, осуществление надзора прокурорами в этой части фактически не определено.

Пунктом 1 ст. 22 Закона предусматриваются, что для надлежащего обеспечения своих функций прокурор правомочен беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, затребовать у руководителей необходимые для проведения проверки документы и материалы, вызывать для объяснений должностных лиц и граждан.

Таким образом, формально данные полномочия могут применяться и при выявлении фактов несоблюдения Конституции РФ.

Необходимо рассмотреть также проблемные моменты в деятельности прокуратуры в области охраны и соблюдения федерального законодательства на примере проблем прокурорского надзора за деятельностью физических лиц.

При формулировке положений ст. 1 Закона, законодатель ограничился перечислением объектов прокурорского надзора (органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, органы местного самоуправления и др.).

Отдельно физические лица в этой статье не названы, из чего первоначально можно сделать вывод о том, что прокурорский надзор на них не распространяется.

Подобное перечисление создает определенные трудности. К примеру, лишь после продолжительных споров в качестве объекта прокурорского надзора в Законе прямо закреплен Следственный комитет РФ. Так, если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП РФ оскорбление).

Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо. Закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина. Однако, несмотря на некоторые технические неувязки в формулировках правовых норм, исследуем, можно ли утверждать, что осуществление надзора в отношении физических лиц возможно лишь только в рамках надзора за соблюдением законов.

Так, норма, закрепленная в п. 4 ст. 27 Закона не содержит указания на то, что ответчиком должно выступать юридическое, либо должностное лицо. В ст. 45 ГПК РФ это правомочие расширено. Яркий пример тому предъявление прокурором в суд заявлений о лишении физического лица различных разрешений (на управление транспортным средством, владение оружием).

Но, например, если физическое лицо, страдающее психическим заболеванием, наркоманией, имеет законный доступ к источнику повышенной опасности, коим является транспортное средство, помимо сопутствующих этому обстоятельств, подлежащих выявлению (законность действий должностных лиц, участвовавших при предоставлении больному подобных разрешений), требуется незамедлительное принятие мер по пресечению подобных случаев.

И эти меры может принять прокурор, поскольку юридически он никак не связан с предоставлением подобных прав гражданам. Как и в случае с возбуждением дела по ст. 5.61 КоАП РФ, прокурор должен провести проверку — установить, когда физическое лицо получило подобное право, имеется (имелось) ли у него заболевание, препятствующее реализации права, получить объяснения и т. п., то есть осуществить надзорные мероприятия, в том числе в отношении физического лица. 1

Следовательно, в этом случае прокурор обязан осуществлять надзор за физическими лицами. Любое направление прокурорского надзора имеет законодательные рамки и ограничения, закрепленные в федеральных законах. Среди них — недопустимость подмены полномочий иных государственных органов (п. 2 ст. 22, п. 2 ст. 26 Закона) и проведение проверочных мероприятий исходя из информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 22 Закона).

Анализируя деятельность прокурора в области осуществления надзора за деятельностью физических лиц, можно привести следующий пример.

В прокуратуру района от мирового судьи поступило заявление о привлечении Б. к административной ответственности по ст. 17.9 КоАП РФ (заведомо ложные показания при производстве по делу об административном правонарушении).

Из представленных материалов следовало, что в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном гл. 12 КоАП РФ, допрошенная в качестве свидетеля неработающая Б., вопреки данной перед допросом подписке, сообщила суду заведомо ложные сведения, чтобы помочь виновному лицу избежать ответственности за совершенное правонарушение. Вынося постановление по делу, суд дал Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П // Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3101. оценку всем доказательствам и пришел к выводу о возможной заведомой недостоверности показаний Б. Постановление суда вступило в законную силу.

В ст. 28.4 КоАП РФ статья 17.9 КоАП РФ не указана, То есть, возбуждение дел по ней не отнесено к исключительной компетенции прокурора. Согласно п. п. 1, 77 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по возбуждению дел по указанной статье наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции), должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Таким образом, исходя из названных требований, прокурор не наделен полномочиями по возбуждению дел по ст. 17.9 КоАП РФ. Однако в ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ есть оговорка о том, что протоколы (и постановления) об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.9 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, поскольку в адрес прокурора поступила информация о нарушениях федерального законодательства, в целях недопущения волокиты и истечения срока давности привлечения к административной ответственности, по результатам проведенной в отношении физического лица проверки прокурор возбудил дело об административном правонарушении по ст. 17.9 КоАП РФ, которое направлено на рассмотрение мировому судье.

По результатам его рассмотрения виновное лицо привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания. Постановление суда не обжаловалось и вступило в законную силу.

Заключение

Подводя итоги дипломного исследования, следует отметить, что признание и защита прав и свобод граждан являются конституционной обязанностью государства, всех его органов, учреждений и организаций. Без такого всестороннего подхода невозможна реализация этих прав и свобод. В то же время, когда нарушение прав и свобод граждан другими лицами или государственными органами, учреждениями и организациями связано с нарушением конкретных правовых норм об ответственности за преступления или иные правонарушения, когда возникает необходимость пресечения таких действий или восстановления нарушенных прав, – эта обязанность возлагается на правоохранительные органы.

Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Другого такого органа нет, а, следовательно, нет такой структуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот прокуратуры . Отсюда следует вывод о необходимости не просто сохранения, но и усиления надзорной функции прокуратуры. Функция надзора наиболее полно выражает специфику деятельности органов прокуратуры. Будучи ведущей и определяющей, данная функция оказывает значительное влияние на реализацию всех других функций прокуратуры.

В качестве базы исследования в дипломе дается обоснование круга правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и непосредственно отвечающих за состояние законности и правопорядка в стране.

В работе раскрывается понятие координации и детально исследуется процесс взаимосогласования правоохранительной деятельности уполномоченных государственных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, в целях укрепления законности и противостояния преступности, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью в пределах компетенции каждого из ее участников, организующая роль в котором принадлежит прокуратуре в лице прокурора соответствующего уровня.

Учитывая результаты проведенного анализа развития и формирования совместной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на различных исторических этапах, сформулированы основные принципы координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью, дан перечень и раскрыто конкретное содержание принципов законности, защиты прав и свобод граждан, самостоятельности каждого правоохранительного органа.

В соответствии с целями и задачами исследования в дипломе рассмотрены основные проблемы, связанные с координацией прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

На основе анализа соотношения координационной деятельности прокуроров с иными функциями прокуратуры обосновывается вывод об их тесной связи, которая проявляется как при осуществлении прокурорского надзора, уголовного преследования, так и в иных сферах деятельности прокуратуры: участие в рассмотрении дел судами, правотворческой деятельности.

В работе обосновывается вывод о недостаточности правового регулирования координационного процесса, неразрешенности ряда организационных и управленческих вопросов, возникающих в связи с многочисленными изменениями в современном российском законодательстве и требующих адекватного разрешения, в том числе в рамках координационной деятельности.

Выполнению задач по координации деятельности различных правоохранительных структур по борьбе с преступностью способствует активное привлечение к решению отдельных вопросов, участию в мероприятиях в рамках взаимодействия с правоохранительными органами по борьбе с преступностью представителей судебных органов, органов государственной власти, местного самоуправления, средств массовой информации, общественных организаций и объединений. Формы такого взаимодействия достаточно разнообразны, должны развиваться с учетом меняющейся обстановки, актуализации конкретных направлений борьбы с преступностью.

Таким образом, в целом проведенное исследование создает перспективы дальнейшего совершенствования координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как важнейшего условия укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации.

Список использованной литературы

[Электронный ресурс]//URL: https://pravsob.ru/diplomnaya/koordinatsiya-deyatelnosti-pravoohranitelnyih-organov-po-borbe-s-prestupnostyu/

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) в ред. на 21 июля 2014 г.// Российская газета от 25 декабря 1993 г. N 237 2. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Заключена в г. Минске 22.01.1993)(вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994) (с изм. от 28.03.1997)// Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», N 1, 1993 3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1(ред. от 31.12.2017) «О прокуратуре Российской Федерации»(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2018)// Российская газета, N 39, 18.02.1992 4. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)//Российская газета от 25 ноября 1995г.№ 229 5. Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О федеральной службе безопасности»// Российская газета, N 72, 12.04.1995. 6. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Об оперативно-розыскной деятельности»//Российская газета, N 160, 18.08.1995. 7. Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке» (в ред. на 18 июня 2017г)//Российская газета от 17 января 1996г. 8. Федеральный закон от 08.01.1998 N 3-ФЗ(ред. от 29.12.2017) «О наркотических средствах и психотропных веществах»(изменения вступают в силу с 9 янв. 2018г)// Российская газета, N 7, 15.01.1998. 9. Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ(ред. от 06.07.2016)»О противодействии терроризму»(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)// Российская газета, N 48, 10.03.2006, 10.Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О противодействии коррупции»(изменения вступают с 1 янв.2018г.)// Российская газета, N 266, 30.12.2008. 11.Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О полиции»/Российская газета, N 28, 10.02.2011 12.Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ(ред. от 07.03.2018)»Об образовании в Российской Федерации»// Российская газета, N 303, 31.12.2012. 13.Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ(ред. от 07.03.2018) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»// Российская газета, N 295, 30.12.2013 14.Федеральный закон от 21.07.2014 N 233-ФЗ»О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»// Российская газета, N 163, 23.07.2014, 15.Федеральный закон от 22.12.2014 N 427-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»// Российская газета, N 293, 24.12.2014 16.Федеральный закон от 20.12.2017 N 406-ФЗ»О внесении изменений в статьи 44 и 49 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и статьи 35 и 40 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»// Российская газета, N 291, 22.12.2017. 17.Федеральный закон от 31.12.2017 N 492-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» (вступил в действие с 11 янв. 2018г)// Собрание законодательства РФ, 01.01.2018, N 1 (Часть I), ст. 76. 18.Федеральный закон от 31.12.2017 N 492-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» (вступил в действие с 11 янв. 2018г)// Собрание законодательства РФ, 01.01.2018, N 1 (Часть I), ст. 76. 19.Федеральный закон от 13.12.1996 N 150-ФЗ(ред. от 07.03.2018)»Об оружии»//Российская газета, N 241, 18.12.1996. 20.Федеральный закон от 07.03.2018 N 39-ФЗ»О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «Об оружии»// Российская газета», N 50, 12.03.2018, 21.Закон СССР от 30.11.1979 N 1162-X «О прокуратуре СССР»// Ведомости ВС СССР, 1979, N 49, ст. 843 22.Указ Президента РФ от 20.10.1993 N 1685 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства РФ, 25.10.1993, N 43, ст. 4084 23.Указ Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (ред. от 07.12.2016) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»)// Российская газета, N 83, 05.05.1996. 24.Указ Президента РФ от 11.12.2010 N 1535(ред. от 26.06.2013)»О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»// Российская газета, N 281, 13.12.2010 25.Указ Президента РФ от 26.06.2013 N 581»О внесении изменений в Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567, и в Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка »// Собрание законодательства РФ, 01.07.2013, N 26, ст. 3309 26.Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 04.01.2016, N 1 (часть II), ст. 212. 27.Приказ Генпрокуратуры России от 23.10.2009 N 341(ред. от 28.02.2014) «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации»//Законность, N 1, 2010 28.Приказ Генпрокуратуры России от 31.05.2011 N 153(ред. от 07.02.2018) «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Инструкцией о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органов и организаций прокуратуры Российской Федерации»)// Законность, N 10, 2011. 29.Приказ Генпрокуратуры России от 16.01.2012 N 7»Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»// Законность, N 3, 2012. 30.Приказ Генпрокуратуры России от 07.02.2013 N 58»Об утверждении Положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур»// genproc.gov.ru 31.Приказ Генпрокуратуры России N 39, МВД России N 1070, МЧС России N 1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития России N 353, ФСКН России N 399 от 29.12.2005(ред. от 20.02.2014) «О едином учете преступлений» 32.(вместе с «Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях», «Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений», «Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов»)// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 5, 30.01.2006.(начало действия документа 01.01.2014г) 33.Приказ Генпрокуратуры России от 11.05.2016 N 276»Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации»// Законность, N 8, 2016 34.«Положение об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»(утв. Генпрокуратурой России 27.05.2015)// http://genproc.gov.ru

Научная и учебная литература

[Электронный ресурс]//URL: https://pravsob.ru/diplomnaya/koordinatsiya-deyatelnosti-pravoohranitelnyih-organov-po-borbe-s-prestupnostyu/

35.Авершин В.В. Некоторые проблемы установления конституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство.2014. № 4. С.11. 36.Амирбеков К.И. Внутрисистемная экспертная оценка прокурорской деятельности: концептуальный подход // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 2. С.45. 37.Абдулин И.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации. – Курган. 2016. С.459 38.Абдиров Н.М. Формы координации прокуратурой деятельности правоохранительных и иных государственных органов// Вестник Оренбургского университета. 2015.№ 1 39.Алферов К.И. История становления деятельности прокуратуры по координации правоохранительных органов// Проблемы современной науки и образования. 2015. №12. 40.Барова Ю.Д. Принцип законности в осуществлении правоохранительной деятельности на территории Российской Федерации // Молодой ученый. -2016. №28. С. 627-629. 41.Бабаев С.Н. Влияние судебной реформы 1864 года на вопросы организации и деятельности прокуратуры России // Судебная власть и уголовный процесс. 2014. № 3. 42.Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы)/В.Г. Бессарабов // Журнал российского права. 2013. N 3. 43.Братановский С.Н., Муканбеткалиев А.А Правовая организация управления в органах прокуратуры» — Москва: Директ-Медиа, 2012. С.189 44.Гальченко А.И. Исторические аспекты деятельности российской прокуратуры по предупреждению нарушений законов// Журнал lex 2017. 45.Васягина М.М Основные направления совершенствования правоохранительной деятельности прокуратуры.// Инновационная.2015.№5.С.15-17 46.Голощапова Д.С. К вопросу о правовом положении прокуратуры в Российской Федерации // Молодой ученый. 2018.№7.С. 126 128. 47.Ефимушкина К.Э. Конституционно-правовой статус органов прокуратуры Российской Федерации // Молодой ученый. 2016. №9. С. 831-833. 48.Евдокимов К.Н., Нагуслаев А.Т. Актуальные проблемы противодействия информационным правонарушениям в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы: Материалы международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Н. В. Кешикова. 2015. С. 69–75. 49.Заседание по случаю 295-летия российской прокуратуры. Президент России. М., 2017 // URL: http:// kremlin.ru /events/president/news/53719 50.ЗвягинцевПрокуратура России. От истоков до наших дней.— М.: ОЛМА, 2014.С.728с. 51.Какителашвили М.М. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью / Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: сб. материалов круглого стола 29.04.2015 М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. С. 98–102. 52.Кобзарев Ф.М. Оценка эффективности координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью // Законность. 2014. № 11. C. 20. 53.Кожевников О.А. О некоторых вопросах организации и деятельности российской прокуратуры //Российский юридический журнал. 2014. № 4. 54.Пойда Е.С Тенденции и перспективы правового регулирования прокурорского надзора в РФ.// Основы экономики, управления и права .2014.-№4. С. 19-21 55.Скобина Е.А., Хренников В.Д. Прокуратура Российской Федерации как четвертая ветвь власти // Молодой ученый. 2017.№8. С. 246-248.