Среди мер противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе особое место занимает механизм урегулирования так называемого конфликта интересов.
Слово «конфликт» (от лат. conflictus — столкновение) в русском языке стало употребляться сравнительно недавно, в XIX в. СИ. Ожегов данному термину дает следующее толкование: столкновение, серьезное разногласие, спор. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т. п.
О. Я. Баева
Термин «конфликт интересов» в контексте деятельности государственных и муниципальных служащих применяется в основном в связи с вопросами коррупционного поведения. Распространение данного института на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.
В Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).
Н. В. Новоселова
Такие механизмы появились с принятием Федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.)2 и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. 13 и были подвергнуты определенной ревизии после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г.
Во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т.е. по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. При этом следует отметить, что Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 3 1 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» «от 25 декабря 2008 г. служебные обязанности, установленные ст. 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», распространены на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов наркоконтроля, а также военнослужащих;
Деструктивное влияние коррупции на экономику. Борьба с коррупций ...
... коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Итак, подводим итоги… Экономические последствия. 1. Расширяется теневая экономика. Теневая экономика – социально-экономические отношения между отдельными гражданами, социальными группами по использованию государственной ... International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп страны примерно на 0,5%.По расчетам другого ...
— во-вторых, новый Закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятия «личная заинтересованность» и «конфликт интересов» остаются, к сожалению, оценочной категорией.
Помимо вышеуказанного новеллой Закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.
Изменениям также подверглось и понятое личной заинтересованности. Во-первых, в определении данной новеллы законодатель исключил указание на неосновательное обогащение;
- во-вторых, вместо общего указания на натуральную форму непосредственного получения доходов и доходов в виде материальной выгоды законодатель конкретизировал, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав;
— в-третьих, законодатель отказался от подробного определения иных лиц, которые могут получить доход в случае использования государственным или муниципальным служащим своего служебного положения (как что было сделано в Законах о государственной гражданской и муниципальной службе).
В связи с указанными изменениями нельзя не отметить, что понятие личной заинтересованности в российском законодательстве оказалось значительно суженным по сравнению с используемым в международно-правовых актах (например, ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.).
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей (ст. 4).
Полагаем, следовало бы присоединиться к мнению тех исследователей, которые считают, что личная заинтересованность в контексте предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе должна охватывать не только материальный аспект, но и интерес государственного служащего в приобретении нематериального блага (нелегитимное получение награды, продвижение по службе в связи с родственными и иными «особыми» отношениями с лицами, к полномочиям которых относится принятие соответствующих решений).
Общественная опасность, коррупциогенность ситуации конфликта интересов состоит в том, что личная заинтересованность государственного или муниципального служащего может повлиять на объективное исполнение им должностных (служебных) обязанностей, привести к возникновению противоречия с интересами государственной или муниципальной службы, например при выполнении иной оплачиваемой работы, если государственный служащий реализует функции государственного органа в части организации и проведения конкурсов на закупку материально-технических средств и одновременно преподает на платных курсах подготовки специалистов коммерческих организаций, обеспечивающих участие их организаций в конкурсах на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд. В том случае имеет место потенциальный конфликт интересов, для предупреждения которого государственный служащий обязан проинформировать о своей личной заинтересованности представителя нанимателя в письменной форме» .
Проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной службе
... предусмотрел несколько способов урегулирования конфликта интересов на государственной службе - изменение должностного или служебного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, вплоть до отстранения ... и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации. Эффективное урегулирование конфликта интересов на государственной службе ...
О. В. Казаченкова
В связи с этим проанализируем существующие в настоящее время механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе с точки зрения возможностей их законодательного совершенствования. конфликт интерес служащий коррупция В ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственный (муниципальный) служащий и представитель нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности:
- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
- уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Достаточно сложно понять, что именно должен делать (или не делать) государственный или муниципальный служащий для надлежащего исполнения первой обязанности и самое главное в каких ситуациях можно считать, что она не исполнена надлежащим образом. Со второй обязанностью дело обстоит проще. Она предусматривает конкретные действия государственного или муниципального служащего (подачу уведомления), неподача такового должна рассматриваться как ее неисполнение. Однако практически и здесь вопросов возникает достаточно много.
Основная проблема заключается в оценочном характере конфликта интересов. Далеко не всегда, даже оказавшись в ситуации конфликта интересов, государственный или муниципальный служащие осознают этот факт по объективным причинам. Для объяснения сути проблемы уместно привести следующие ситуации.
Служащему государственного органа, наделенному контрольными полномочиями, поручается проведение проверки коммерческой организации, учредителем которой является ею родственник. Представляется, что конфликт интересов скорее всего будет иметь место, хотя не все служащие смогут самостоятельно правильно оценить этот факт (особенно если родство является дальним).
Однако, по нашему мнению, обязанность государственного служащего информировать о конфликте интересов у служащего сохраняется.
Правовое регулирование поставки для государственных (муниципальных) нужд
... на обеспечение государственных или муниципальных нужд, именуется контрактной системой (п. 1 ст.3 Закона №44-ФЗ). До 1 января 2014 г. отношения, связанные с закупками товаров, работ, услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд ...
Государственному служащему органа исполнительной власти, наделенному контрольными полномочиями, поручается проведение проверки коммерческой организации, в которой работает его родственник. Ситуация еще более неоднозначна, и определение наличия конфликта интересов зависит от целого ряда обстоятельств (объема полномочий самого служащего; должности, занимаемой родственником служащего в данной организации; степени родства и др.).
Теоретически обязанность информирования о конфликте интересов присутствует и здесь, а реальность наличия конфликта может быть установлена комиссией по урегулированию конфликта интересов. В то же время сложно, на наш взгляд, ставить вопрос о привлечении к ответственности служащего, который не сообщил о конфликте интересов, если ему поручена проверка организации с численностью персонала в несколько тысяч или даже десятков тысяч человек, в котором его дальний родственник (причем родственные отношения между ними могут и не поддерживаться) занимает какую-нибудь должность невысокого уровня.
Разумеется, могут быть и более сложные ситуации. Так, служащий может оказаться связанным с владельцем или работником (в том числе, руководителем) не родственными, а дружескими связями, доказать наличие которых и степень «дружественности» гораздо сложнее, чем факт родства. Все это касается лишь ситуаций, когда конфликт интересов уже возник. Если же рассматривать проблему еще и в контексте обязанности служащего информировать о возможности возникновения конфликта интересов, то ситуация усложняется еще больше, поскольку в примерах, приведенных выше, служащий должен был бы сообщать об этой возможности сразу после назначения на должность с указанием всех своих друзей, родственников и знакомых, работающих в различных структурах; всех организаций, с которыми как-то связан сам служащий, и т. п.
А. Ф. Ноздрачев, А. Ф. Ноздрачева
При реализации указанного предложения у непосредственного руководителя служащего, занимающего коррупциогенную должность, будет обновляемый банк данных о взаимосвязях этого служащего, что позволит предотвращать многие конфликты интересов еще на этапе поручения подчиненному каких-либо конкретных заданий.
Правительства РФ
Как представляется, разработка перечней предконфликтных ситуаций во всех органах государственной и муниципальной власти будет способствовать, с одной стороны, более четкому пониманию государственными и муниципальными служащими того, когда они обязаны информировать о возникновении конфликта интересов, с другой — упрощению их привлечения к ответственности в случае неисполнения этой обязанности.
Требуют также урегулирования в актах ведомственного характера и некоторые другие вопросы, касающиеся информирования о ситуации конфликта интересов. Так, действующее законодательство никак не решает вопроса о сроках такого информирования. Между тем определение срока исполнения рассматриваемой обязанности имеет большое значение, так как конфликты интересов должны урегулироваться максимально оперативно, до тех пор, пока их наличие не нанесло ущерба охраняемым публичным интересам. В то же время отсутствие срока информирования также усложняет привлечение виновного в неисполнении рассматриваемой обязанности служащего к ответственности, так как во многих случаях он может заявить в свое оправдание, что планировал ее исполнить, но не успел [28, https:// ].
Представляется, что здесь необходимо различать сроки исполнения обязанности информирования о возможности возникновения конфликта интересов и сроки исполнения обязанности о возникшем конфликте интересов. В первом случае информация должна представляться при назначении на должность и с определенной периодичностью, о которой упоминалось выше. Во втором — сроки должны исчисляться с момента, когда служащему становится известно о конфликте интересов.
Правовое положение муниципального служащего
... собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет ... органов государственной власти вопросы муниципальной службы потребовали правового регулирования. Таким образом, на сегодняшний день основными нормативно-правовыми актами по муниципальному управлению ...
Разрешение конфликта интересов это определенный алгоритм, процедуры, которые превентивно способствуют предотвращению коррупционных проявлений. Представитель нанимателя, получивший от служащего уведомление о возникновении конфликта интересов или угрозы возникновения последнего, должен в соответствии с законом принять меры по предотвращению возникновения конфликта интересов и урегулированию уже возникшего конфликта. Для этого ему необходимо прежде всего убедиться, что конфликт интересов или угроза его возникновения действительно имеют место. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Что же касается непосредственно обязанностей представителя нанимателя по предотвращению возникновения конфликта интересов и урегулированию уже возникшего конфликта, то в ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:
- изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);
- отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
- отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего.
Все приведенные способы вызываю! определенные вопросы, связанные с их применением. Так, изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, может, как представляется, носить временный или постоянный характер. Постоянное изменение возможно только в случае перевода служащего на иную должность государственной либо муниципальной службы. Однако такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия государственного или муниципального служащего, но не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя. Законодательство же о государственной и муниципальной службе, а также Трудовой кодекс РФ не предусматривают такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов. Поэтому данный способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть использован представителем нанимателя далеко не всегда.
Такие сложности не возникают при временном переводе государственного или муниципального служащего на другую должность, который, как известно, возможен без его согласия.
Профессиональная этика и компетенция государственных служащих.(на ...
... государственной и муниципальной службы сведения об основных этических понятиях, закономерностях и тенденциях формирования служебных отношений, о нравственных ценностях, одухотворяюще воздействующих на ... составили: Конституция РФ, Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации», законы Санкт-Петербурга, Устав ...
Специальный случай временного изменения должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, -его временное отстранение от должности. Применительно к государственным гражданским и муниципальным служащим оно урегулировано, соответственно, ч. 4 ст. 19, ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ч. 3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ситуации касаются отстранения гражданского или муниципального служащего на период урегулирования конфликта интересов, т. е. когда еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще. В силу этого законодательство государственной гражданской и муниципальной службы в качестве гарантии для государственного и муниципального служащего сохраняет за ним денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности.
А. В. Гусева, А. Н. Дементьев
Соглашаясь с ними, в то же время отметим, что процессуально институт отстранения государственных и муниципальных служащих от должности на время урегулирования конфликта интересов совершенно не оформлен. Так, законодательно не установлены сроки такого отстранения (между тем урегулирование конфликта интересов может продолжаться несколько месяцев); не определено, должно ли решение представителя нанимателя об отстранении государственного или муниципального служащего от должности носить мотивированный характер и если да, какие мотивы могут быть положены в его основу; наконец, не решен вопрос об обязанностях служащего на период такого отстранения, в частности должен ли он при этом находиться на рабочем месте, и т. п. Как представляется, все эти вопросы не могут быть решены на ведомственном уровне, так как затрагивают права и свободы государственных и муниципальных служащих. Следовательно, они должны найти отражение в рамках законов о государственной и муниципальной службе.
А. В. Кудашкин
Вторым способом предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе является отказ служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Из содержания Закона весьма сложно сказать, как именно он может использоваться. Можно лишь предположить, что «если под выгодой можно понимать получение государственным или муниципальным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами)», то отказ может быть выражен в принятии служащим на себя обязательства не использовать эти льготы и преференции. Вполне очевидно, что такой способ урегулирования конфликта интересов может применяться только в ограниченном количестве случаев. Кроме того, при этом остаются неясными форма такого обязательства, его юридическая сила и последствия его нарушения.
Конфликт интересов в государственном управлении
... конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Конфликты в сфере государственного ... влиянием агрессивности социальных институтов. "Во взаимоотношениях друг с другом общество устанавливает, как можно выражать ненависть и враждебность чувства, т. е. какие ...
Наконец, конфликт интересов может быть урегулирован путем отвода (самоотвода) государственного или муниципального служащего. Понятие отвода (самоотвода) до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» в законодательстве о государственной и муниципальной службе не использовалось и было характерно в основном для сферы юрисдикционной деятельности. Так, в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации в определенных случаях отводу подлежат судьи, эксперты, специалисты, переводчики, прокуроры, следователи (гл. 2 ГПК РФ, гл. 3 АПК РФ, гл. 9 УПК РФ, ст. 25.12, 25.13 КоАП РФ) и т. п. Соответственно, и отвод (самоотвод) государственного или муниципального служащего не связан с его отстранением от должности, а может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения, осуществления контроля деятельности определенной организации и т. п.
После принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» комментаторы рассматриваемой нормы отмечали, что «применение данного способа невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) государственных и муниципальных служащих не будут подробно регламентированы законодательством» 0. Практика, тем не менее, показала, что это не так: отводы и самоотводы государственных и муниципальных служащих при рассмотрении конкретных вопросов и разрешении конкретных дел достаточно активно используются в работе органов власти. Делается это, однако, без всякого процессуального обоснования — волевым решением представителя нанимателя (правда, принимаемого, как правило, на основе выводов конфликтных комиссий).
Представляется, что формирование процессуальной базы отводов государственных и муниципальных служащих является насущной задачей. Использование отводов судей, а также других участников уголовного, гражданского, арбитражного и административного процесса имеет в своей основе исключение принятия соответствующих процессуальных решений, исходя из каких-либо личных мотивов. Однако такая же ситуация может иметь место и при принятии управленческих решений на государственной и муниципальной службе. В таких случаях заинтересованные граждане и организации должны иметь предусмотренное законом право потребовать отвода служащему, находящемуся в ситуации конфликта интересов, которому поручено принимать значимое для них решение, а не рассчитывать на «добрую волю» представителя нанимателя. Предоставление такого права должно быть обеспечено как системой процессуальных механизмов, так и определенными гарантиями (в частности, возможностью оспаривания решения, если заявление об отводе не было удовлетворено).
Все это, на наш взгляд, требует серьезного законодательного оформления.
