Выпускной квалификационной работы (6)

метки: Беженец, Право, Политический, Убежище, Статус, Предоставление, Россия, Территория

В настоящее время проблема конституционно-правового регулирования права убежища в различных странах мира приобретает особую актуальность. Последние события негативного характера, происходящие в мире, в том числе и в Российской Федерации, (войны в Сирии, Ливии, гражданская война на Украине), обуславливают значительное увеличение числа беженцев и лиц, ищущих убежище.

Тема данной дипломной работы сегодня вызывает особый интерес в связи с последними политическими событиями в мире, в том числе и в Российской Федерации, (войны в Сирии, Ливии, гражданская война на Украине), в связи с которыми значительно увеличилось число беженцев и лиц, ищущих убежище. Сегодня принято говорить об Европейском миграционном кризисе, который возник в начале 2015 года в связи с многократным увеличением потока беженцев и нелегальных мигрантов в Европейский союз (ЕС) из стран Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии и неготовностью ЕС к их приёму и распределению.

Этот миграционный кризис является крупнейшим в Европе со времен Второй мировой войны. С января по сентябрь 2015 года в государствах — членах ЕС было зарегистрировано более 700 тыс. людей, ищущих убежище1.

В такой ситуации важное значение на государственном уровне приобретает проблема обеспечения и защиты прав и свобод лиц, которые вынужденно покидают территорию государства своей гражданской принадлежности или прежнего места жительства и ищут убежища в других странах мира. В этой связи особое значение приобретает совершенствование правового регулирования в сфере убежища.

Глава МИД ФРГ: основной причиной миграционного кризиса остается конфликт в Сирии // ТАСС:

Международная панорама. 12 октября 2015 г.

Присоединившись к Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 года «О статусе беженцев» 2 (далее — Конвенция ООН «О статусе беженцев») и Протоколу 1967 года3, касающемуся статуса беженцев, Россия взяла на себя обязательства о предоставлении защиты лицам, ищущим убежище. Однако в настоящее время существующая система норм конституционного права и методы государственного управления в области предоставления убежища нуждаются в серьезном совершенствовании, поскольку во многом не обеспечивают достижения задекларированных целей государственной политики, а процедуры рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежище, нередко сопровождаются нарушениями. Важным приоритетом в этом направлении должно стать формирование и реализация продуманной, четко выверенной государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища и совершенствование норм конституционного законодательства, регулирующих вопросы предоставления убежища в Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев ...

... курсовой работы: всестороннее исследование правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации и освещение проблемы в современном законодательстве. Задачами курсовой работы являются: Объект исследования – правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. ... 1951 года «О статусе беженцев» и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Между ...

Важность конституционного анализа теории и практики предоставления убежища также связана с задачей совершенствования системы предоставления убежища, закрепленной в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Отмеченные нами обстоятельства указывают на особую важность темы диссертации и заставляют проанализировать все вопросы, касающиеся конституционно-правового регулирования и реализации права на убежище в Российской Федерации.

Проблемы конституционно-правового института убежища рассматривали в своих исследованиях такие русские философы, историки и «Конвенция о статусе беженцев» (Вместе с «Комментарием», «Образцом проездного документа») // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 283 — 299. Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 28 — 31. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Сайт Президента России. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/news/15635. правоведы как: Ю.Г. Демин5, Н.Н. Зинченко6, И.В. Очкасова7, А.В. Сабаева8, К.Д. Сазон9, В.И. Симонов10, Е.С. Смирнова11, М.Д. Шаргородский12, А.Ю. Ястребова13 и др.

Несмотря на значительное количество публикаций и научных исследований по данной теме, в литературе недостаточно внимания уделяется некоторым аспектам рассматриваемой проблемы. Отсутствие полного изучения специфики института права убежища применительно к сегодняшним реалиям требует более детального изучения института права убежища на теоретическом и законодательном уровне.

Объектом исследования в данной работе являются общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением убежища и государственной политикой Российской Федерации в сфере предоставления убежища.

Объектом исследования в данной диссертации является конституционно-правовой институт убежища в международном и конституционном праве и нормы конституционного права России, регулирующие предоставление убежища.

Цель исследования выпускной квалификационной работы – на основе комплексного анализа норм международного и конституционного права Демин Ю.Г. Современные тенденции в предоставлении убежища и укрытия в помещениях дипломатических представительств // Московский журнал международного права. 1992. № 4. С. 94-103. Зинченко Н.Н. Международно-правовая практика предоставления статуса беженца // Миграционное право. — 2011. — № 3. — С. 9.-12. Очкасова И.В. «Право убежища» как сдерживающий принцип в осуществлении экстрадиции в международных отношениях // Проблемы международного права. 2009. № 3. С 488-494. Сабаева А.В. Становление института права убежища в России // Бизнес в законе. — М.: Изд. Дом «ЮрВАК», 2012, № 6. — С. 16-20. Сазон К. Д. Универсальные международные стандарты в сфере предоставления убежища / К. Д. Сазон. //Миграционное право. -2014. — № 3. — С. 5 — 8. Симонов В.И. Некоторые проблемы реализации права на судебную защиту лиц, ищущих убежища в Российской Федерации, при оспаривании решений миграционных органов // Российский судья. — М.: Юрист, 2013, № 6. — С. 8-10. Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до нач.

Правительство Российской Федерации: правовой статус, функции, ...

... вопросы, отнесенные к его компетенции, направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.2 По сравнению с правительствами зарубежных стран правовой статус Правительства Российской Федерации в значительной степени законодательно урегулирован и ...

ХIХ в. // Журнал российского права. — 2004. — № 9. — С. 142-151. Шаргородский М.Д. Выдача преступников и право убежища в международном уголовном праве / В кн.: Шаргородский М.Д. Избранные труды / Сост. и предисловие д.ю.н., проф. Б.В. Волженкина. СПб.: Издательство «Юридический центр пресс», 2014. — 607 с. Ястребова, А. Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ /А. Ю. Ястребова. // Конституционное и муниципальное право. — 2011. № 9. — С. 21 — 24. Российской Федерации в сфере убежища для выявления особенностей конституционно-правового института права убежища и проблем правового регулирования права убежища в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в работе ставится следующие задачи:

1. Исследовать понятие и основные черты института права убежища в международном и внутригосударственном праве;

2. Изучить историческое становление и развитие института убежища в России;

3. Проанализировать международно-правовые стандарты в сфере регулирования права убежища;

4. Исследовать природу и современное состояние российского института права убежища;

5. Выявить особенности конституционно-правового регулирования различных видов убежища в Российской Федерации;

6. Определить основные проблемы конституционно-правового регулирования права убежища в Российской Федерации.

Методологическую основу нашего исследования составили общенаучные методы. В работе использованы диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-логический методы научного познания. Сравнительно-правовой метод выявил общие внутригосударственные характеристики правового регулирования института права убежища и перспективы его развития. Использование диалектического метода способствовало изучению института права убежища в контексте текущих социально-политических процессов, а также динамики и тенденций его развития. Историко-правовой метод исследования позволил проследить историю становления института права убежища, а также определить особенности его функционирования на разных этапах истории государства Российского. Логико-формальный метод использовался при анализе различных законодательных актов, касающихся права убежища.

Нормативную базу нашего исследования составили источники международного права и акты российского законодательства о праве убежища. Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды исследователей в области общей теории государства и права, конституционного права России и международного права.

Теоретическая и практическая значимость данной выпускной квалификационной работы заключается в расширении и углублении научных знаний о конституционно-правовом институте права убежища, характеристиках и тенденциях развития конституционного законодательства в сфере убежища. Кроме того, выводы, сделанные в данной работе, могут быть использованы в практике реализации мер по совершенствованию законодательства о предоставлении убежища в Российской Федерации.

ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

Избирательское право граждан Российской Федерации

... избирательного права для формирования гражданского общества в РФ. Активное и пассивное избирательное право Сегодня практически ни одно государство не может обойтись без этого института ... Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. добавляет еще добровольность. Всеобщее избирательное право - каждый гражданин России, независимо от ...

1. Право убежища как самостоятельный конституционно-правовой институт характеризуют такие юридические признаки как:

• принципы правового регулирования;
• особая система источников;

[Электронный ресурс]//URL: https://pravsob.ru/diplomnaya/bejentsyi/

• своеобразие правовых норм;
• специфический состав субъектов правовых отношений в сфере предоставления убежища;
• особый понятийно-категориальный аппарат.

Среди основополагающих принципов права убежища следует отметить:

• принцип всеобщности;
• принцип учета государственных интересов при решении вопроса о предоставлении убежища;
• принцип индивидуальности и добровольности в предоставлении убежища;
• принцип недопустимости принудительного возвращения;
• недопустимость дискриминации лица по каким-либо признакам при решении вопроса о предоставлении убежища;
• принцип справедливого рассмотрения прошения об убежище и эффективной процедуры определения статуса;
• принцип соблюдения конфиденциальности информации о лицах, ищущих убежища, и лицах, которым убежище предоставлено.

Источники законодательства о предоставлении убежища включают конституции, акты международного и национального права и судебные решения.

Субъекты права убежища:

• государство и уполномоченные органы, занимающиеся вопросами предоставления убежища;
• иностранные граждане и лица без гражданства которые, в свою очередь, делятся на тех, кто ищет убежище и кому убежище предоставлено.

Правовые нормы права убежища:

• регулируют общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением лицу убежища;
• устанавливают основания, принципы предоставления убежища, формы и виды убежища;
• закрепляют правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им;
• определяют систему и полномочия органов государственной власти, занимающихся вопросами предоставления убежища
• определяют порядок рассмотрения заявлений о предоставлении лицу убежища.

2. В Российской Федерации достаточно развита система предоставления убежища.

На территории Российской Федерации предоставляется три вида убежища: временное убежище, политическое убежище и признание беженцем.

В соответствии со ст. 1 Закона «О беженцах» беженцем признается «лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Одно из важнейших нововведений в российском законодательстве — порядок предоставления временного убежища. Временное убежище — это своего рода «гуманитарный статус» или отсроченная высылка. То есть предоставляется людям, которые не могут быть выдворены из РФ по гуманитарным причинам.

Институт дипломатического убежища в международном праве

... системы международного права. Новизна работы заключается в раскрытии достаточно узкой и малопроработанной теме по отдельной форме права убежища, отдельному виду политического убежища, в то время как большая часть ученических работ по теме убежища ведется в ...

Политическое убежище означает предоставление государством любого лица или лиц, которые имеют возможность избежать политического преследования, которому они подверглись в стране своего гражданства или обычного проживания. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность и т.п.

Политическое убежище — единственная форма убежища, получившая конституционное выражение. (статья 63 Конституции РФ).

3. Анализ законодательства Российской Федерации показал, что на сегодняшний день существует ряд проблем в реализации права на убежище в Российской Федерации, зачастую вызванных несовершенством правовой базы предоставления убежища.

Пробелы в законодательстве: многие важные нормы международного права часто не отражены в российском законодательстве о предоставлении убежища или очень мало отражены. Прежде всего, это касается норм о невысылке.

Процедура подачи заявления о предоставлении статуса беженца и предварительного рассмотрения такого заявления не была достаточно проработана.

Правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, не имеет особого законодательного обеспечения. Необходима более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей.

Следующая группа проблем связана с проблемой практического применения законодательства.

Структура работы состоит из введения, в котором обосновывается актуальность темы, ставятся цели и задачи исследования; основная часть работы состоит из двух глав и шести параграфов, последовательно раскрывающих содержание работы; в заключении делаются общие выводы о проведенном в работе исследовании. К диссертации прилагается список литературы, использованной при написании работы.

Глава 1. Институт права убежища в международном и

конституционном праве

§ 1. Конституционно-правовая природа института права убежища

Институт убежища относится к одному из конкретных институтов конституционного права. Обладание правом убежища с определенными юридическими характеристиками, а также его соответствие определенным предметно-методологическим критериям юридико-конституционного института позволяет рассматривать право убежища как автономный институт конституционного права.

Установление права на убежище основано на праве искать убежища и пользоваться убежищем. Это право закреплено в статье 14 (1) Всеобщей декларации прав человека 1948 г. 14 , и является одним из важнейших основополагающих механизмов международной защиты беженцев.

Предмет права убежища как конституционно-правового института убежища составляют общественные отношения, возникающие в связи с рассмотрением вопроса о предоставлении убежища; а также отношения, возникающие в сфере правового положения лиц, которым убежище предоставлено15.

К юридическим признакам исследуемого конституционно-правового института следует отнести:

• принципы правового регулирования, особую систему источников;
• своеобразие правовых норм;
• специфический состав субъектов правовых отношений в сфере предоставления убежища;

— особый понятийно-категориальным аппаратом. «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948): // Российская газета № 67, 05.04.1995. Право убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Сазон К.Д. — М., 2014. С. 10.

, учение Платона о Праве и государстве

Изучению жизни, творчества и учения Платона о государстве и праве посвящено большое количество литературы; начало было положено в IV в. до н. э. учениками Платона. Значение его в истории столь ... он, тем совершенней, чем более оно подобно индивиду. По справедливому замечанию Гирке, учение Платона о государстве заключается ни в чем ином, как в антропоморфическом перенесении психологии и ...

Среди основных принципов права убежища следует отметить:

— принцип всеобщности. Так, пункт 1 статьи 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. закрепляет право каждого человека искать убежище и пользоваться этим убежищем. Всеобщая декларация устанавливает прямую связь между защитой прав человека и защитой беженцев.

• принцип учета государственных интересов при решении вопроса о предоставлении убежища. То есть право предоставления убежища остается правом государства, это является его суверенной прерогативой, а не субъективным индивидуальным правом;
• принцип индивидуальности и добровольности в предоставлении убежища. Предоставление убежища носит строго индивидуальный характер и считается законным действием человека по отношению к другим государствам.

— принцип недопустимости принудительного возвращения. Данный принцип запрещает каким бы то ни было образом высылать или возвращать беженцев к границам территорий, где их жизни или свободе угрожала бы опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, независимо от того, получили ли они официальный статус беженцев, равно как и лиц, в отношении которых существуют серьезные основания полагать, что им может угрожать применение пыток.

• принцип справедливого рассмотрения прошения об убежище и эффективной процедуры определения статуса;
• принцип соблюдения конфиденциальности информации о лицах, ищущих убежища, и лицах, которым убежище предоставлено;

— недопустимость дискриминации лица по каким-либо признакам при решении вопроса о предоставлении убежища, обязательство обращаться с беженцами и лицами, ищущими убежища, в соответствии с применимыми нормами международного права в области прав человека и международного права, касающегося беженцев, закрепленными в соответствующих международно-правовых документах

• и др.

Право убежища как самостоятельный конституционно-правовой институт можно охарактеризовать как систему правовых норм:

• регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением лицу убежища;
• устанавливающих основания, принципы предоставления убежища, формы и виды убежища;
• закрепляющих правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им;
• определяющих систему и полномочия органов государственной власти, ведающих вопросами предоставления убежища
• определяющих порядок рассмотрения индивидуальных заявлений о предоставлении лицу убежища16.

Субъекты права убежища:

• государство и специально уполномоченные органы, занимающиеся вопросами предоставления убежища;
• иностранные граждане и лица без гражданства, которые, в свою очередь, делятся на тех, кто ищет убежище и кому убежище предоставлено.

Следует отметить, что право убежища в основном регулируется национальным законодательством государств. В законодательном порядке это право впервые было закреплено в Конституции Франции 1793 года, которая обеспечивала «убежище иностранцам, изгнанным из своего Право убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Сазон К.Д. — М., 2014. С 9. отечества за дело свободы»17. В настоящее время право убежища закреплено в конституциях многих государств. В Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) в статье 63 закреплено, что политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства предоставляется в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Лицо, получившее убежище, не имеет права совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законам государства, предоставившего такое убежище.

Право и государство проблемы взаимосвязи. Часть

... и глубинные между государством и правом. С этого данную модель подробнее. модель из того, что между государством и проявляется в трех аспектах: единстве права и государства, государства на право, права на государство. Единство и государства ... на законности в практике, на и единообразное норм и права. Он определил звенья воздействия на общественной и те категории, фиксируют взаимосвязи и работу ...

В соответствии с международным правом право искать и использовать убежище не может быть заявлено лицом, в отношении которого есть серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности. Однако в действительности ряд штатов все еще предоставляет политическое убежище людям, преследуемым в их штате за эти преступления. Например, в 2003 году Великобритания предоставила политическое убежище А. Закаев, обвиняемый в России в совершении тяжких преступлений, в том числе террористических 18.

Основания для предоставления убежища рассматриваются в индивидуальном порядке страной, предоставившей убежище. Но в любом случае, государства, предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим убежище, заниматься деятельностью, которые противоречат целям и принципам Организации Объединенных Наций (далее –ООН).

В международном праве принято различать формы убежища, такие как территориальное и дипломатическое убежище.

Территориальное убежище означает предоставление убежища лицу, находящемуся непосредственно на территории государства. В соответствии с европейским законодательством о предоставлении убежища, границах и иммиграции. – К.: ВАИТЕ, 2014. С. 114. Валеев Р.М. Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов / Г.И. Курдюков, Р.М. Валеев. — М.: Статут, 2010. С 196. дипломатическим убежищем понимают предоставление убежища в помещении дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства или на иностранном военном корабле. Таким образом, согласно пункту 3 статьи 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года запрещается использовать помещения дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями.

Правовое регулирование права на убежище на национальном уровне включает определение круга лиц, имеющих право на убежище, порядок его предоставления и основы правового статуса лиц, которые его получили.

Как правило, это право на убежище иностранных граждан и лиц без гражданства закреплено в конституционном законодательстве государств. Таким образом, согласно пункту 1 статьи 63 Конституции Российской Федерации политическое убежище предоставляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Не допускает выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения (пункт 2 статьи 63).

Любое государство решает вопрос о предоставлении убежища на основании своего суверенитета, поэтому простая просьба о политическом убежище не означает его автоматически. Регулирование процедуры подачи заявления о предоставлении убежища и правового статуса заявителя обычно содержится в иммиграционном или административном законодательстве государства.

Учение В.С. Соловьева о праве и государстве

... Философия права Владимира Соловьева. // Ященко A.C. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. СПб.: Алетейя, 1999. Вахрин В.Г. Учение Вл. Соловьева о государстве и праве. // Жизнь. Безопасность. Экология. - СПб., 2006. № 1. Там же. Вахрин В.Г. Учение Соловьева о государстве. ...

В Российской Федерации предоставление политического убежища осуществляется в соответствие с Указом Президента Российской Федерации (далее — Президент РФ) по представлению Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ. Порядок предоставления политического Венская конвенция о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) // «Ведомости Верховного Совета СССР» от 29 апреля 1964 г. № 18 ст. 221. убежища определен Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года.20

В Российской Федерации политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые ищут убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным международным сообществом, нормам международного права. Предпосылкой для предоставления политического убежища является тот факт, что преследование должно быть направлено непосредственно против лица, подавшего заявление о предоставлении убежища.

Лицо может быть лишено предоставленного ему политического убежища в том числе в соответствие с Указом Президента РФ по соображениям национальной безопасности, а также в случае, если оно занимается деятельностью, противоречащей цели и принципам ООН, а также если лицо совершило преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу обвинительный приговор суда.

Право на убежище имеет международно-правовые ограничения на предоставление убежища. В специальных договорах, разработанных в Организации Объединенных Наций, систематизированы элементы таких международных преступлений, как геноцид, апартеид и расовая дискриминация. Все преступные деяния, входящие в его состав, подробно определены в международно-правовых актах. Примером могут служить Конвенции ООН о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 года, о ликвидации всех Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 (ред. от 12.07.2012) «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» [Электронный ресурс] // Российская газета, № 144, 29.07.1997. форм расовой дискриминации 1965 года, о предупреждении преступления апартеида и наказания за него 1973 года.21

Отметим также, что институт убежища не применяется в отношении лиц, совершивших общеуголовные преступления. Укрытие человека от легитимного государственного процесса противоречит принципам международно-правового сотрудничества между государствами в борьбе с преступностью. Но имеются исключения. Например, в части 2 статьи 3 Европейской конвенции о выдаче, принятой государствами — членами Совета Европы в 1957 года , предусмотрен запрет выдачи в случае, если запрашиваемая сторона имеет основания считать, что запрос о выдаче в связи с общеуголовным преступлением был подан с целью преследования лица по мотивам его расовой принадлежности, религии, национальности или политических убеждений. Однако в борьбе с терроризмом часть 3 статьи 3 Конвенции не рассматривает убийство или покушение на убийство главы государства или членов его семьи как политическое преступление, что означает возможность выдачи виновных.

Понятие права. Роль права в жизни государства и общества

... бюрократии. РОЛЬ ПРАВА В ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА Системой общеобязательных правил, установленных и охраняемых государством, называют правом. Именно эта система правил выражает индивидуальные и общие интересы всех граждан государства. Право выступает в роли регулятора общественных отношений, оно защищает права граждан и государства. ...

Таким образом, институт убежища является формой реализации естественных и политических прав человека и сочетает в себе международно-правовые принципы и нормы, необходимые для обеспечения безопасности индивида вне пределов своего государства, и внутригосударственное регулирование, предназначенное для определения его правового статуса на территории принимающей страны. Перспективным направлением межгосударственного сотрудничества могло бы стать принятие правовых норм, направленных на получение убежища по гуманитарным соображениям и на регламентацию основ временного Зинченко Н.Н. Международно-правовая практика предоставления статуса беженца // Миграционное право. — 2011. — № 3. — С. 9. «Европейская конвенция о выдаче» (заключена в г. Париже 13.12.1957) (с изм. от 17.03.1978) // «Собрание законодательства РФ», — 05.06.200. — № 23. — СТ. 2348. убежища, предоставляемого государством в условиях массового притока иностранных граждан.

Институт убежище в Российской Федерацией — это конституционноправовой институт защиты иностранных граждан и лиц без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации, которые не могут или не желают пользоваться защитой государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине наличия опасений стать жертвой насилия или преследований в иных формах по признаку расы, гражданства, национальности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений либо возможности столкнуться с пытками или угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера либо угрозой применения смертной казни. § 2. История становления и развития института права убежища в России

В предыдущем параграфе нами были рассмотрены общие черты института права убежища, такие как: предмет, система источников, принципы правового регулирования, субъектный состав правоотношений убежища, специфика правовых норм, а также особенности предоставления права убежища в международном и конституционном праве.

Рассмотрев основные особенности содержания института права убежища, перейдем к рассмотрению вопросов, связанных с особенностями становления и развития института убежища в России.

Стоит отметить, что право убежища — одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX-XVIII веками до нашей эры.

Практика предоставления убежища сложилась ещё в Древней Руси, в середине XI века. Предоставление убежища регулировалось только индивидуальными актами. В основе становления и развития практики предоставления убежища лежало признание действующими источниками церковного права на Руси, постановлений Византийских церковных соборов о праве убежища, необходимость в обеспечении безопасности и возможности реализации основных естественных прав человека, решение множества государственных и внешнеполитических задач, ограничение числа случаев кровной мести, укрепление авторитета государства и церкви.

Первоначально убежище предоставлялось в двух формах — религиозной и территориальной. Каждая из этих форм имела свои особенности и применялась исключительно с учетом распределения влияния государства и церкви.

В Древней Руси существовало право «печалования», представляющее собой право ходатайства духовенства за преследуемых лиц. Право «печалования» прочно вошло в каноническую практику и широко применялось практически на всей территории Древней Руси. Существенным дополнением к праву «печалования» стала рецепция основных элементов права убежища из стран Древнего мира. Нередко право «печалования» сопровождалось предварительным предоставлением убежища лицу, за которое ходатайствовали. В последствии право «печалования» стало подкрепляться личным, а после материальным поручительством. Это негативно отразилось на функционировании права «печалования» и на вопросах предоставления убежища. Так, в XVI веке право «печалования» фактически прекратило свое существование. Одновременно, в связи с уменьшением влияния церкви, прекращается религиозная форма предоставления убежища. С этого момента эффективно развивается его территориальная форма23.

Распространение практики предоставления убежища зависело от проводимой внутренней и внешней политики государства.

В становлении и развитии права убежища в России можно выделить следующие особо значимые временные периоды.

1. Конец IX-XIV вв. — формирование практики предоставления убежища в религиозной и территориальной формах, применение убежища в дополнение к существующему праву «печалования»;

2. Середина XVI — начало XVII вв. — первый массовый отток населения в поисках убежища;

3. Конец XVII — тридцатые годы XVIII вв. — возникновение посольств, начало утверждения принципа невыдачи, как основы правового закрепления права убежища;

4. Шестидесятые годы XVIII — конец XVIII вв. — «открытость» границ, доступности переселения на территорию России практически всех желающих. В этот период времени издается множество нормативноправовых актов, регулирующих отношения, возникающих в ходе Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до нач. ХIХ в. // Журнал российского права. — 2004. — № 9. — С. 142. предоставления убежища и касающихся миграционных процессов в целом. Но убежище все ещё не получает правовой регламентации. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений «правила поведения» по вопросам убежища настолько прочно вошли в общественную и каноническую практику, что не требовали обязательного юридического закрепления. Убежище предоставлялось индивидуальными актами.

Особое влияние на дальнейшее развитие права убежища в России оказала Великая Французская буржуазная революция, которая впервые закрепила право убежища в Якобинской Конституции 1793 года. Так, Павел I в 1797 году писал: «я не думаю лишать себя права дать спокойное убежище несчастным, кои, опасаясь мщения, ищут одной только для себя безопасности»24.

Во второй половине XIX века Александр II не исключал возможности предоставления убежища доже членам Коммуны. Но негативные настроения в обществе с диаметрально противоположным мнением не позволили ему сделать это. Данное обстоятельство послужило основой политизации предоставления убежища.

В XIX веке вопрос о выдаче лиц, преследуемых за политические преступления, многими государствами решался отрицательно. В последствие политические преступники стали исключаться из договоров о выдаче. В соглашениях многих стран получает закрепление основной принцип права убежища – принцип невыдачи.

Таким образом, в XI-XX вв. в России сложились предпосылки, необходимые для правового оформления отношений, регулирующих предоставление убежища, но царским правительством это сделано не было. Как замечал А. И. Герцен «правовая необеспеченность, искони тяготевшая над народом, была для него своего рода школой»25. Становление и развитие права убежища в России: (историко-правовой аспект): Диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01 / Антипов Алексей Николаевич; Акад. упр. МВД Росии. — М., 2009. С. 70. Сабаева А.В. Становление института права убежища в России // Бизнес в законе. — М.: Изд. Дом «ЮрВАК», 2012, № 6. — С. 17.

По мнению некоторых исследователей, закрепление права убежища и предоставление его на территории какого-либо государства дает возможность использовать данную страну в целях не совместимых с назначением права убежища, позволяет порой безнаказанно вмешиваться во внутренние дела других стран. Так, период, начиная с XVIII века, можно определить как время, когда международная практика поставила в правовом и политическом отношении достаточно сложный вопрос: как отделить борьбу за права человека от вмешательства в дела других стран и, следовательно, как обеспечить эффективную и правомерную защиту прав и интересов людей во всех сферах социальных отношений26.

Сложная и противоречивая обстановка сложилась в России в начале XX века: свержение царизма, приведшее к изменению власти, ознаменовало новую эпоху в развитии Российского государства. Первая мировая война, революция и гражданская война привели к значительной миграции населения. Необходимо было обеспечить правовую регламентацию права убежища. Так, в Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (далее — Конституция РСФСР) 1918 года, Советское правительство решало следующие задачи:

• продемонстрировать мировому сообществу готовность сотрудничать с различными государствами в вопросах реализации данного права;
• определить территориальную форму реализации права убежища;
• провозгласить, что право убежища предоставляется только лицам, преследуемым за преступления политического или религиозного характера;
• гарантировать безопасность всем иностранцам, которым предоставлено убежище;
• оказать существенное влияние на процессы миграции, вызванные сложившейся обстановкой в данной время; Развитие русского права второй половины XVII –XVIII вв.

// С.И. Штамм, И.А. Исаев, Н.Н. Ефремова и др. – М., Наука. 1992. С.292.

• закрепить основной принцип права убежища, а именно невыдачу лиц, которым оно было предоставлено.

Новая политическая система, в основе которой лежали монополия одной идеологии и жесткая борьбе с любым проявлением инакомыслия, накладывала определенный отпечаток на существование и дальнейшее развитие института права убежища. В таких условиях начался естественный процесс эмиграции инакомыслящих граждан из России в другие страны мира27.

Среди них были и известные деятели России такие, как, например: писатель А. И. Куприн; поэт, прозаик И. А. Бунин; поэт К. Д. Бальмонт; православный философ, богослов В. Н. Ильин; поэт А. М. Гликберг; российский адмирал, министр И. К. Григорович; писатель В. В. Набоков; пианист В. В. Горовиц; экономист В. В. Леонтьев; хирург И. П. Алексинский; живописец Ю. П. Анненков; публицист, религиозный мыслитель Н. А. Бердяев; политический деятель С. Н. Прокопович; астрофизик В. В. Стратонов28.

Изменяющееся советское законодательство расширило круг субъектов права убежища: от лиц, преследуемых за совершение преступления политического или религиозного порядка, до лиц, подвергающихся преследованию за аналогичные убеждения. Такое положение отразилось в Конституции РСФСР 1925 года, которая провозгласила, что право убежища предоставляется всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политическую деятельность или за религиозные убеждения.

В мае 1929 года состоялся XIV Всероссийский съезд Советов, на котором было принято постановление, изменившее положение Конституции РСФСР 1925 года в области предоставления права убежища. Так, РСФСР Ястребова А.Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве. Советское государство и право. 1990. № 10, С. 130-136. Политические деятели России 1917 : биографический словарь. М.: Большая Российская энциклопедия, 1993. «предоставляет право убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованиям за революционно-освободительную деятельность»29.

Таким образом, в законодательной форме было закреплено то, что применялось уже несколько предыдущих лет. Под категорию лиц, которые могли получить политическое убежище, подпадали практически все. Так же, как и ранее, не требовалось предоставления никаких доказательств преследования. Иностранцы, которые не являлись субъектами права убежища, не только не могли получить его, но и подлежали экстрадиции за пределы Союза Советских Социалистических Республик (далее — СССР) в связи с незаконным пребыванием на территории государства.

Советское государство, высылая одних лиц из страны, другим, кто стремился обезопасить свое существование и укрыться от преследования, предоставляло политическое убежище и оказывало материальную и моральную помощь30.

Таким путем СССР решал вопросы внутренней и внешней политики и тем самым обеспечивал безопасность государства, гарантировал безопасность лиц, преследуемых в стране своего постоянного местожительства или местопребывания, окончательно политизировал данное право.

В 1923 году в Москве была создана Международная организация помощи борцам революции (далее — МОПР), которая внесла большой вклад в развитие права убежища. Основными задачами МОПР являлись: оказание моральной, политической, юридической и материальной помощи жертвам революционно-классовой борьбы в странах капитала и национальноосвободительного движения в странах Востока, колониях и полуколониях, их семьям и политическим эмигрантам. СССР предоставил политическое убежище тысячам эмигрантов из стран Германии, Австрии, Польши, Италии, Венгрии и т. д. Сабаева А.В. Становление института права убежища в России // Бизнес в законе. — М.: Изд. Дом «ЮрВАК», 2012, № 6. — С. 18. Международное право / под ред. Л. А. Моджорян и Н. Т. Блатовой. М., 1970. С. 255.

Установившийся фашистский режим в Германии привел к увеличению политической эмиграции лиц, которые были вынуждены скрываться и искать убежище от преследований на территории других государств. Многие из политэмигрантов нашли убежище в СССР.

Статья 129 Конституции СССР 1936 года определила: «СССР предоставляет право убежища иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся или научную деятельность, или национальноосвободительную борьбу». Идеологи Советского государства отмечали, что конституции зарубежных социалистических стран восприняли принципиальную позицию Конституции СССР 1936 года относительно того, кому именно в социалистическом государстве может быть предоставлено убежище.

Сложным и противоречивым при рассмотрении вопросов, связанных с особенностями предоставления права убежища, оказался период Великой Отечественной войны. С одной стороны, право убежища следует рассматривать как укрытие или временное убежище, с другой, как полноценный правовой институт данного права. Учитывая, что СССР рассматривал всех лиц, попавших в плен как государственных преступников, изменников Родины, вполне очевидным было, что некоторые не желали возвращаться в Советский Союз, так как не хотели быть подвергнутыми репрессиям и искали убежища в других странах.

До конца сороковых годов XX века ни одна организация не занималась обобщением практики по предоставлению государствами убежища. Значительный шаг по развитию права убежища был сделан Генеральной Ассамблеей ООН, принявшей 10 декабря 1948 года Всеобщую декларацию прав человека. Всеобщая декларация закрепила, что «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

§ 3. Международные стандарты в сфере предоставления убежища

Убежище является самостоятельным институтом в международном и внутригосударственном праве. Система международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища, включает в себя универсальные и региональные международно-правовые акты.

Основными универсальными международно-правовым актам рекомендательного характера являются Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Декларация о территориальном убежище 1967 года, положения которых, несомненно, являются неотъемлемой частью международного правового механизма защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежище.

В соответствие с положениями статьи 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем»31. Во второй части указанной статьи устанавливается запрет на возможность обладания данным правом лицами, преследование которых основано на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН.

Несмотря на то, что Всеобщая декларация не устанавливает обязанность государства по предоставлению убежища, в литературе подчеркивается особое место Всеобщей декларации в системе источников международного права и отмечается важность закрепления права хотя бы искать и пользоваться убежищем.32

Анализ положений статьи 14 позволяет прокомментировать ее правовое содержание. Во-первых, впервые на международном уровне право искать и пользоваться убежищем рассматривается как личное право индивида, которое, руководствуясь положениями преамбулы Всеобщей «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) [Электронный ресурс]: // Российская газета № 67, 05.04.1995. Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт // Российская юстиция. 2011. — № 5. С. 16. декларации, следует относить к неотъемлемым правам человека. С точки зрения содержания право убежища состоит из возможности искать и пользоваться убежищем.

Во-вторых, Всеобщая декларация не предусматривает корреспондирующей обязанности государства по предоставлению убежища преследуемым лицам, что позволяет утверждать о наличии абсолютного права государства по определению оснований и порядка предоставления убежища.

В-третьих, Всеобщая декларация устанавливает, что правом убежища можно воспользоваться только в случае преследования лица. Существенной особенностью такого подхода считаем отсутствие какой-либо конкретизации причин преследования, что позволяет рассматривать в качестве субъектов данного права не только политических и общественных деятелей, а любого человека, которому могут угрожать или грозят преследования. Подобной позиции придерживается и профессор С.А. Авакьян, который отмечает, что во Всеобщей декларации прав человека политический аспект права убежища напрямую не называется 33 . Следовательно, причиной преследования могут быть не только политические мотивы.

В-четвертых, преследование не должно являться следствием совершения неполитического преступления и деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Из числа субъектов права убежища исключаются лица, преследуемые за совершение общеуголовных преступлений, а также за деяния, противоречащие целям и принципам ООН (например, преступления против мира, военные преступления).

В-пятых, Всеобщая декларация не определяет право убежища как исключительное право для «политических» преступников. Вместе с тем названные лица являются субъектами данного права. Использование в тексте Декларации формулировки «неполитическое» преступление позволяет Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 859. сделать вывод о наличии «политических» преступлений и лиц, преследуемых за их совершение, которые обладают правом убежища. Представляется, что существование данного положения обусловлено особенностями исторического развития института убежища. Сегодня общеизвестно, что вопрос определения политического характера преступлений является предметом долгих дискуссий в научной среде34.

Ретроспективный анализ особенностей становления и развития института убежища показал, что наибольшую политическую «окраску» право убежища приобрело в период Великой французской революции. Закрепление в статье 120 якобинской Конституции положения о том, что «французский народ дает убежище иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы», предопределило на долгие годы вперед отношение к институту убежища как праву невыдачи политических эмигрантов. По мнению М.Д. Шаргородского, именно в то время зародилась идея невыдачи политических преступников 35 . Нельзя не отметить, что в настоящее время отдельные авторы поддерживают представленный подход и соглашаются с тем, что предоставление убежища носит преимущественно политический характер.

В-шестых, убежищем можно воспользоваться только на территории другого государства. Для реализации права убежища необходимо пересечение международной государственной границы. Еще раз подчеркнем, что государство не наделено обязанностью по предоставлению убежища. Возможность и порядок пересечения государственной границы устанавливается государством во исполнение своего суверенитета, верховенства и полноты власти над своей территорией. Кроме того, указание на «право искать и пользоваться убежищем в других странах» должно пониматься как признание невозможности предоставления убежища в Очкасова И.В. «Право убежища» как сдерживающий принцип в осуществлении экстрадиции в международных отношениях // Проблемы международного права. 2009. № 3. С 489. Шаргородский М.Д. Выдача преступников и право убежища в международном уголовном праве / В кн.: Шаргородский М.Д. Избранные труды / Сост. и предисловие д.ю.н., проф. Б.В. Волженкина. СПб.: Издательство «Юридический центр пресс», 2004. С. 593. местах, не являющихся территорией государства, его предоставляющего. Следовательно, убежищем можно пользоваться, только находясь на территории, которая физически является составной частью территории государства и на которую распространяется его суверенитет в полном объеме. По нашему мнению, существование такой формы убежища, как дипломатическое, под которым понимается предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле, противоречит положениям Всеобщей декларации.

В подтверждение сказанного укажем отмечаемый исследователями факт того, что общее международное право в принципе отрицает правомерность дипломатического убежища. Его предоставление расценивается как использование помещений представительства в целях, несовместимых с дипломатическими функциями 36 . Полагаем, что правило экстерриториальности дипломатических и консульских представительств в данном случае не является основанием для предоставления убежища. Это не только несовместимо с функциями таких представительств, но и противоречит самой природе территориального верховенства государства над своей территорией. В противном случае, невозможность осуществления всей полноты власти в отношении определенной части территории стоит признать свидетельством ограниченной международной правосубъектности государства.

Таким образом, Всеобщая декларация прав человека является фундаментальным международным актом в сфере прав человека, закрепляет право убежища как личное право индивида, реализация которого зависит от воли государства, являющегося адресатом ходатайства о предоставлении убежища. Положения Всеобщей декларации выступают необходимым Демин Ю.Г. Современные тенденции в предоставлении убежища и укрытия в помещениях дипломатических представительств // Московский журнал международного права. 1992. № 4. С. 94. правовым основанием дальнейшего формирования не только международного, но и национального законодательства в сфере убежища.

Международно-правовым актом универсального характера, представляющим собой важный элемент международной системы правового регулирования отношений, связанных с предоставлением убежища, является Декларация ООН о территориальном убежище. Н.Н. Зинченко, анализируя текст Декларации, обращает внимание на неоднократные ссылки на статью 14 Всеобщей декларации прав человека и приходит к выводу, что тем самым в Декларации о территориальном убежище признается базовый характер данной статьи в вопросах, связанных с предоставлением убежища37.

Декларация представила собой попытку мирового сообщества сформулировать правовые основания предоставления государством убежища на своей территории и закрепила ряд принципов, которыми должны руководствоваться государства в своей практике в области предоставления территориального убежища. Содержание этих принципов, по-нашему мнению, заключается в следующем:

• предоставление убежища есть проявление государственного суверенитета;
• предоставление убежища является мирным и гуманным актом и не должно рассматриваться как недружественный акт и должно уважаться всеми государствами.

Из этого следует, что только суверенные государства могут предоставлять убежище. Предоставление убежища государственноподобными образованиями, не обладающими признаками государственного суверенитета, должно считаться противоречащим нормам международного права;

• правом убежища не обладают лица, в отношении которых существуют серьезные основания полагать, что они совершили преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества;
• Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт // Российская юстиция. 2011. № 5. С. 17.

• государство обладает всей полнотой власти в определении оснований предоставления убежища;
• запрещается устанавливать запрет на пересечение границы лицами, ищущими убежище, а также их высылка или принудительное возвращение, в государство, где они могут быть подвергнуты преследованиям.

Отступление от данного принципа возможно исключительно в интересах национальной безопасности или защиты населения;

• в случае невозможности предоставления убежища государство должно принять меры по переселению лица или предоставлению временной защиты;
• на государство, предоставившее убежище, возлагается обязанность контроля по недопущению деятельности лиц, получивших убежище, противоречащей целям и принципам ООН.

Таким образом, Декларация о территориальном убежище по своей правовой природе носит рекомендательный характер и поэтому не обладает общеобязательной юридической силой. Однако, несмотря на это, она является выражением международного согласия относительно важности соблюдения закрепленных в ней принципов, включая принцип невысылки (non-refoulment)38.

Подводя итог стоит отметить, что в современном международном праве до сих пор не принят универсальный договор об убежище, который обладал бы общеобязательной силой и включал бы в себя основные принципы использования этого института на территории каждого государства 39 . Вместе с тем отмечаем, что Всеобщая декларация прав человека и Декларация о территориальном убежище являются общепризнанными международными документами, положения которых используются при формировании национального законодательства, Зинченко Н.Н. Соблюдение принципа запрещения принудительного возвращения беженцев как гарантия их безопасности // Международное публичное и частное право. 2011. № 1. С. 14. Ястребова А.Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 21. регулирующего отношения по предоставлению убежища. Значение названных источников для законотворческой и правоприменительной практики подтверждается общепризнанным характером рассматриваемых источников международного права.

Нормы, регламентирующие институт убежища, содержатся в ряде региональных международно-правовых актов. Так, пункт 7 статьи 22 Американской конвенции о правах человека 1969 года говорит о праве каждого лица «искать и получать убежище на иностранной территории в соответствии с законодательством этого государства и международными конвенциями в случае обвинения его в политическом или сходном с ним преступлении». Пункт 3 статьи 12 Африканской хартии прав человека и народов 1981 года определяет право индивида «в случае преследования искать убежища и получать его в других странах в соответствии с законами этих стран и международными конвенциями». Каракасская конвенция ОАГ о территориальном убежище 1954 года включает норму о признании права каждого государства на его предоставление «в отношении лиц, въезжающих в него из государства, где их преследуют за их убеждения или политическую принадлежность либо за деяния, которые могут быть признаны политическими правонарушениями» (пункт 1 статья 2).

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года, подобно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года, предлагает общую формулировку о праве каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную (пункт 2 статья 22)40.

Приведенный обзор международно-правовых норм, связанных с предоставлением убежища, показывает стремление региональных объединений государств создать унифицированные подходы к этому институту. Тем не менее каждое отдельно взятое государство определяет свою собственную процедуру предоставления политического убежища во Сазон К. Д. Универсальные международные стандарты в сфере предоставления убежища / К. Д. Сазон. //Миграционное право. -2014. — № 3. — С. 5. внутренней правовой системе. Так, в Российской Федерации действует Положение о порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746. Пункт 2 статьи 1 Положения устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим его и претендующим на защиту от преследования «за общественнополитическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права».

Глава 2. Особенности конституционно-правового регулирования

права убежища в Российской Федерации

§ 1. Система законодательства Российской Федерации в сфере

убежища и статуса беженцев

Современное российское законодательство ещё несовершенно в регулировании процессов миграции. Ныне действующая в России Конституция разрабатывалась и утверждалась в год, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Между тем в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, однако в науке к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался.

В марте 1993 года вступили в силу два российских закона — Закон РФ от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах»41 (далее — Закон «О беженцах») и Закон РФ от 19 февраля № 4530-1 «О вынужденных переселенцах». В мае того же года Россия присоединилась к таким важнейшим международным документам ООН, как Конвенция ООН «О статусе беженцев» 1951 года и Протокол 1967 года о статусе беженцев. Однако внедрение в жизнь этих основополагающих документов усложнилось отсутствием эффективного механизма их реализации.

Системообразующим законодательным актом в этой области правового регулирования является Закон «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528. В 1997 году законом от 28.06.1997 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О беженцах» текст 1993 года был подвергнут переработке. Были уточнены определение беженца и критерии предоставления статуса беженца, предусмотрена новая – двухступенчатая – процедура определения статуса беженца, уточнены формулировки и Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 22.12.2014) «О беженцах» [Электронный ресурс] // Российская газета, № 126, 03.06.1997. перечень прав и обязанностей лица, ищущего убежище, и лица, получившего статус беженца. По существу был создан новый вариант Закона «О беженцах», который, сохранив первоначальный номер и дату, действует в настоящее время уже как Федеральный закон «О беженцах».

Последующие изменения, внесенные в Закон, не носили принципиального характера и отражали либо изменения в системе государственного управления (перераспределение компетенции между Федерацией и ее субъектами либо между федеральными органами исполнительной власти), либо изменения в отраслевом законодательстве — в той мере, в какой они затрагивали категории лиц, ищущих убежище, и лиц, признанных беженцами.

Примеры таких поправок – включение в статью 3 Закона нормы о прохождении лицом, ищущим убежище, обязательной дактилоскопической регистрации (после принятия закона о государственной дактилоскопической регистрации), или внесенные в ряд статей Закона изменения, касающиеся регистрации лиц, признанных беженцами, (после введения в Российской Федерации миграционного учета).

Согласно преамбуле, Закон «О беженцах» определяет основания и порядок признания лица беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией РФ, нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Определение понятия «беженец» (пункт 1 части 1 статьи 1) и критерии предоставления убежища соответствуют Конвенции ООН «О статусе беженца» 1951 года и Протоколу, касающемуся статуса беженца, 1967 года.

Установленная Законом «О беженцах» процедура определения статуса беженца включает две стадии – предварительное рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса беженца (статьи 4-5) и рассмотрение ходатайства по существу (статья 7).

На первой стадии выясняется наличие или отсутствие обстоятельств, являющихся основанием для отказа в признании беженцем. Исчерпывающий перечень таких оснований содержится в статье 5 Закона «О беженцах». По результатам предварительного рассмотрения ходатайства лицу выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу либо уведомление об отказе в рассмотрении. Лицо, получившее свидетельство, приобретает определенные права, в частности, право на получение услуг переводчика, на получение единовременного денежного пособия (в символическом размере), на направление в центр временного размещения, на получение в центре временного размещения питания, медицинской и лекарственной помощи.

На второй стадии проводится более тщательная проверка изложенных в ходатайстве обстоятельств. По результатам рассмотрения ходатайства по существу принимается решение о признании лица беженцем и выдаче ему удостоверения беженца взамен документа, удостоверяющего личность, либо об отказе в признании беженцем.

Каких-либо норм о гарантиях прав лица, ищущего убежище, при проведении процедуры или о предоставлении ему юридической помощи Закон не содержит. Предусмотрено лишь право обжалования отрицательного решения, принятого как на первой, так и на второй стадии процедуры, «в вышестоящий по подчиненности орган или в суд».

Специальная норма (статья 8) содержит перечень прав и обязанностей лица, признанного беженцем, том числе социальных прав, которыми такое лицо пользуется «наравне с гражданами РФ соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ». К их числу относятся: право на медицинскую и лекарственную помощь; право на работу по найму или предпринимательскую деятельность; право на социальную защиту, в том числе на социальное обеспечение.

В соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 8 лицо, признанное беженцем, имеет право на обращение с заявлением о предоставлении ему вида на жительство на территории РФ или на приобретение российского гражданства в соответствии с действующим законодательством.

Помимо предоставления статуса беженца, Закон «О беженцах» в статье 12 предусматривает возможность предоставления лицу временного убежища. Временное убежище, согласно указанной статьи, — это возможность временного легального проживания на территории Российской Федерации, предоставляемая иностранному гражданину или лицу без гражданства, которые не имеют оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не могут быть выдворено за пределы Российской Федерации.

Закон «О беженцах» не разъясняет при этом, какого рода побуждения или причины могут считаться «гуманными». Поэтому вопрос о предоставлении временного убежища по соображениям гуманности остается на усмотрении специально уполномоченного органа, принимающего решение.

Согласно действующему законодательству о гражданстве Российской Федерации, лицо, признанное беженцем, может обратиться с заявлением о предоставлении гражданства по истечении года с момента получения статуса, при этом от него не требуется наличие вида на жительство в Российской Федерации и отказ от прежнего гражданства.

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, в данном случае нельзя говорить о неограниченной свободе усмотрения органа, принимающего решение, поскольку решение должно приниматься «с учетом правовой природы и предназначения института временного убежища, а также конституционного принципа признания прав и свобод высшей ценностью». Конституционный Суд определяет временное убежище как меру дополнительной защиты, препятствующую выдворению лиц, «не имеющих законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, однако в силу сложной жизненной ситуации временного характера вынуждены находиться на ее территории»42.

Российскому правопорядку известна еще одна форма убежища, а именно политическое убежище. Предоставление политического убежища предусмотрено статьей 63 Конституции РФ и регулируется не законом «О беженцах», а Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным указом Президента РФ (от 01.07.1997 г. № 746, действует в редакции от 27.07.2007 г. № 993)

Политическое убежище предоставляется «с учетом государственных интересов Российской Федерации» на основании норм международного права лицам, ищущим защиту от преследования «за общественнополитическую деятельность и убеждения, не противоречащие демократическим принципам, признанным мировым сообществом», которому они подвергались в стране своей гражданской принадлежности или обычного местожительства – в том случае, когда такое преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Отказ в предоставлении политического убежища не исключает возможности лица обратиться с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца.

Отдельные статьи закона «О беженцах» содержат поручения Правительству РФ, предполагающие принятие подзаконных актов по частным вопросам, связанным с положением лиц, ищущих убежище, и лиц, имеющих статус беженца. Во исполнение этих поручений Правительство РФ в разное время приняло несколько постановлений, которые также входят в систему российского законодательства о беженцах. Среди этих постановлений следует назвать постановление «Об удостоверении беженца» от 10.05.11 № 356, принятое в порядке поручения, содержащегося в пункте 7 Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1317-О-П «По жалобе Закарии Мусы Ясира Мустафы, Маланга Сулеймана и ряда других иностранных граждан на нарушение их конституционных прав подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона «О беженцах» [Электронный ресурс] // Вестник Конституционного Суда РФ, 2011, № 2. статьи 7 Закона «О беженцах», и Постановление Правительства «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» от 09.04.2001 № 274, принятое в соответствии со статьей 12 Закона «О беженцах». Что касается двух других поручений – о порядке выдачи и форме проездного документа беженца (статья 8) и о порядке оформления, выдачи и обмена свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (статья 4), то в 2008 году эти поручения были переадресованы «уполномоченному органу исполнительной власти», хотя к тому времени Правительство Российской Федерации уже приняло соответствующие постановления. В настоящее время по этим вопросам приняты приказы Федеральной миграционной службы (далее — ФМС) Российской Федерации «О проездном документе, выдаваемом беженцу» от 25.03.2011 № 80 и «О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу» от 05.04.2011 № 87, оба с примечанием, что они начнут действовать после утраты силы соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.43

Исполнение законодательства по вопросам предоставления убежища отнесено к компетенции «федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальных органов». В настоящее время таким органом является ФМС, подведомственная Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Ведомственные нормативные акты ФМС России играют важную роль в применении законодательства о предоставлении убежища, поскольку именно этими документами в первую очередь руководствуется персонал его территориальных органов, непосредственно ведущий работу с лицами, ищущими убежище.

43 Симонов В.И. Некоторые проблемы реализации права на судебную защиту лиц, ищущих убежища в Российской Федерации, при оспаривании решений миграционных органов // Российский судья. — М.: Юрист, 2013, № 6. — С. 8.

Основным документом является Административный регламент ФМС России по исполнению государственной функции по исполнению законодательства о беженцах, утвержденный приказом ФМС РФ от 05.12.2007 № 45210. Он определяет сроки и последовательность административных процедур по приему и рассмотрению ходатайств о признании беженцем и о предоставлении временного убежища, по продлению срока признания беженцем, а также порядок взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами при исполнении этой функции.

Отдельный Административный регламент ФМС России по исполнению государственной функции по исполнению законодательства о предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства утвержден приказом ФМС России от 05.12.2007 № 45111. Еще один нормативный акт – Административный регламент ФМС России по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации, утвержденный приказом ФМС России от 06.07.2009 № 15912 , имеет непосредственное отношение к предоставлению убежища ввиду наличия в его разделе «Административные процедуры» специального подраздела «Особенности учета по месту пребывания иностранных граждан, ходатайствующих о признании беженцем, признанных беженцами, обратившихся с заявлением о предоставлении временного убежища или получивших временное убежище либо подавших ходатайство о предоставлении Российской Федерацией политического убежища».

Таким образом, российский закон «О беженцах» по своим принципам и в основных своих положениях соответствует Конвенции ООН «О статусе беженца». Однако это общее соответствие оказывается недостаточным для того, чтобы институт убежища в Российской Федерации действовал эффективно. Неурегулированность процедуры определения статуса беженца и отсутствие гарантий лица, ищущего убежище, при прохождении процедуры, создает возможность для отказов в предоставлении убежища, за которыми стоят соображения политической целесообразности. В первую очередь это касается беженцев из государств – бывших республик СССР (Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Украина), а также из КНДР (Китай) и КНР (Северная Корея).

Даже в тех случаях, когда факт преследования не может быть подвергнут сомнению, им предоставляется не статус беженца, а временное убежище, хотя этот институт по определению имеет иное назначение, и предоставляемая им защита значительно уже по объему.

Решения об отказе в предоставлении статуса беженца во многих случаях не содержат мотивов отказа или ограничиваются ссылкой на то, что искатель убежища оставил место проживания по экономическим причинам. В большинстве случаев само отказное решение не предоставляется искателю убежища, что значительно затрудняет его обжалование. Что касается прав, в особенности социальных, лица, получившего статус беженца, то отсутствие в законодательстве механизма их реализации создает серьезные препятствия для интеграции беженцев. § 2. Особенности предоставления временного и политического убежища

в Российской Федерации

Как нами было отмечено в данной работе на сегодняшний день существует достаточно развитая система правового регулирования международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежища. Российское законодательство в свою очередь воспроизводит большинство соответствующих международно-правовых принципов и стандартов.

Одним из путей реализации международно-правовых и гуманитарных принципов следует признать предусмотренную российским законодательством процедуру предоставления временного убежища.

В настоящее время именно процедура получения временного убежища на территории Российской Федерации приобрела особую актуальность, а информация о ней, как показывает практика, является весьма востребованной.

В соответствии с положениями статьи 12 Закона «О беженцах» и постановлением Правительства Российской Федерации от 09 апреля 2001 года № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» иностранным гражданам, которым отказано в признании беженцем в Российской Федерации и которые не могут быть высланы за пределы Российской Федерации из гуманных побуждений, может быть предоставлено временное убежище.

Временное убежище — это своего рода «гуманитарный статус» или отсроченная высылка44. Этот статус впервые введен еще в 1993 году. Раньше правом на получение этого статуса пользовались гораздо меньше иностранцев, это были преимущественно вынужденные переселенцы из зон боевых действий различных стран. Волох В.А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища. Монография. // М.: Издательство «Спутник+», 2009. С. 70.

В соответствии с действующим законодательством лица, которым может быть предоставлено временное убежище – это:

1) иностранные граждане и лица без гражданства, соответствующие предъявляемым требованиям по признанию беженцем, но в силу личных причин отказывающихся от такого статуса, ограничиваясь ходатайством о разрешении на временное пребывание.

2) иностранные граждане и лица без гражданства, выдворение которых невозможно в силу наличия гуманных побуждений, которые определяют необходимость временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации, до устранения таких причин или изменения правового положения лица.

Фактическим основанием предоставления временного убежища в России является информация, свидетельствующая о том, что в на территории государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства ходатайствующее лицо может столкнуться с угрозой применения смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера.

В настоящее время особую категорию заявителей, которым может быть предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации, составляют граждане Украины, а также лица без гражданства, постоянно проживающие на территории этого государства, которые прибыли на территорию России в поисках убежища. Например, к гуманным побуждениям также можно отнести предоставление временного убежища тем лицам, которые уклоняются от мобилизации, не желая сражаться на стороне Вооруженных Сил Украины.

Для получения временного убежища в Российской Федерации заявителю необходимо обратиться с соответствующим заявлением в территориальные органы ФМС России.

При приеме заявления лицу выдается справка о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, которая предоставляет заявителю право на пребывание на территории Российской Федерации в период рассмотрения заявления. Срок рассмотрения заявления составляет до трех месяцев. Решение по заявлению принимают территориальные органы ФМС России. При положительном решении выдается свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации. Отрицательное решение может быть обжаловано в общем порядке.

Национальный паспорт иностранца передается на хранение органам ФМС. Данный факт вызывает серьезные сложности на практике и заставляет некоторых иностранцев отказываться от получения статуса, так как выезд из Российской Федерации становится невозможным. Более того, если иностранец все-таки пересечет границу Российской Федерации хотя бы на один день, он лишится права на временное убежище. В данном случае можно говорить о несовершенстве существующих миграционных правил в Российской Федерации.

Лицо, получившее временное убежище, вправе трудоустроиться в Российской Федерации без получения разрешения на работу и патента. Вместо паспорта предъявляется соответствующее свидетельство о временном убежище, трудовая книжка, диплом об образовании, СНИЛС, ИНН. При приеме на работу в компании, деятельность которых связана со сферой образования, воспитания и развития детей, организации их отдыха, оздоровления и лечения, будущий сотрудник должен предоставить справку об отсутствии судимости.

Временное убежище предоставляется на один год. Этот срок может быть продлен еще на 12 месяцев до тех пор, пока сохраняется причина предоставления временного убежища. Например, украинцы, получившие этот статус, должны будут покинуть пределы Российской Федерации после окончания войны в их стране. С целью продления временного убежища подается письменное заявление в ФМС не позже чем за 1 месяц до окончания срока действия уже выданного свидетельства.

Следует подчеркнуть, что если иностранец хотя бы на один день покинет пределы Российской Федерации, то он лишается права на временное убежище. По возвращению в Российскую Федерацию всю процедуру необходимо пройти снова.

Право на временное убежище теряется после устранения обстоятельств, которые послужили поводом для предоставления временного убежища. Также иностранец лишается права на временное убежище, если он совершит на территории Российской Федерации преступление, за которое будет осужден. Кроме того, ему придется покинуть пределы России, если он сообщил недостоверную информацию и предоставил фальшивые документы.

Необходимо отметить, что у иностранного гражданина, получившего временное убежище на территории Российской Федерации и оформившего регистрацию по месту пребывания, появляется право обратиться с заявлением об оформлении участия в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом45.

Оформление участия в Государственной программе дает возможность иностранному гражданину, после выполнения соответствующих требований российского законодательства (в том числе, после получения разрешения на временное проживание в России и оформления регистрации по месту жительства), принять российское гражданство в упрощенном порядке в соответствии с частью 7 статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» № 62-ФЗ от 31 мая 2002 года.

Что касается граждан Украины, то с августа 2015 года отменен льготный период пребывания украинцев в Российской Федерации. Раньше украинцы могли оставаться в Российской Федерации в течение 90 дней, Ржевская Л.В. К вопросу о реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Российская юстиция. — 2010. — № 10. — С. 18. причем каждый 3 месяца этот срок продлевался. Сейчас у граждан Украины есть всего 90 дней, чтобы легализовать свое нахождение в России. Это значит, что в течение указанного времени необходимо подать прошение на предоставление временного убежища, если был выбран именно это вариант.

Таким образом, временное убежище на территории Российской Федерации дает право человеку, не имеющему российского гражданства, временно пребывать в стране в силу гуманитарных соображений и является, своего рода, одной из форм защиты Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, например, от вполне обоснованной угрозы стать жертвой преследований в стране своей гражданской принадлежности по признакам национальности, политических убеждений, языковой принадлежности, от опасностей, возникающих вследствие военных действий на её территории и др.

К сожалению, в юридической литературе нередко путают понятия временное убежище, временное пребывание и политическое убежище. Примером тому может служить путаница с правовым статусом Э. Сноудена. Не только средства массовой информации, но и ряд исследователей ошибочно интерпретировали в своих публикациях данную ситуацию.

В рамках нашего исследования отметим отличия обозначенных правовых институтов.

Политическое убежище означает предоставление государством любого лица или лиц, которые имеют возможность избежать политического преследования, которому они подверглись в стране своего гражданства или обычного проживания. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность и т.п46. Волох В.А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища. Изд-во «Спутник+». Москва — 2009.

Существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие нормы. Каждое государство провозглашает это право в таком объеме, который соответствует сущности данного государства и его экономическим возможностям, так как предоставление политического убежища иностранным гражданам связано с дополнительными расходами значительных бюджетных средств.

Указом Президента РФ от 26 июля 1995 года было утверждено «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища в Российской Федерации». Но опыт применения этого нормативно-правового акта показал необходимость внесения изменений в данный документ. В настоящее время предоставление политического убежища на территории нашего государства регулирует «Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации» от 21 июля 1997 года в редакции Указов Президента РФ от 01.12.2003 г. № 1417 и от 27.07.2007 г. № 993 (далее по тексту — Положение).

В соответствии с пунктом 1 Положения политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище и защиту от преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом следует принимать во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

В качестве претендентов на предоставление политического убежища, в отличие от лиц, претендующих на статус беженца в соответствии с Федеральным Законом «О беженцах», рассматриваются политические и общественные деятели, известные по такой деятельности в стране своего гражданства и за ее пределами.

При предоставлении политического убежища учитываются государственные интересы Российской Федерации.

Лицо, желающее получить политическое убежище, обязано в соответствии с пунктом 8 Положения в течение семи дней по прибытии на территорию Российской Федерации или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, лично обратиться в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания с письменным ходатайством на имя Президента РФ.

В ходатайстве о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах предоставления убежища, а также необходимые автобиографические сведения.

В соответствии частью 3 пункта 8 Положения на период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая помимо его документов, удостоверяющих личность, является подтверждением законного пребывания на территории России.

Далее ФМС России рассматривает поступившее ходатайство. Следует отметить, что процедура рассмотрения ходатайства о политическом убежище на этом этапе близка к процедуре рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца. Вместе с тем, на следующих этапах имеются существенные отличия. Так, ФМС России обязано запросить заключения Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Причем срок рассмотрения ходатайства в каждом из этих органов федеральной исполнительной власти не должен превышать одного месяца.

После получения ответов из указанных ведомств ФМС России выносит заключение о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища в Российской Федерации. Данное заключение вместе с ходатайством и другими материалами к нему направляет в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает поступившие ходатайства и материалы к ним и выносит свои предложения по каждому предложению Президенту РФ для принятия им решения.

Предоставление политического убежища производится Указом Президента РФ и распространяется также на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международными договорами Российской Федерации.

Указ Президента РФ о предоставлении политического убежища вступает в силу со дня его подписания. На основании Указа Президента РФ ФМС России в 7-дневный срок через свои территориальные органы уведомляет лицо о предоставлении ему политического убежища.

Лицу, которому предоставлено политическое убежище, и членам его семьи выдается свидетельство установленного образца и на основании свидетельства о предоставлении политического убежища оформляется этому лицу вид на жительство.

Следует отметить, что в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища указан исчерпывающий перечень обстоятельств, когда политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется. Это случаи, установленные пунктом 5 положения, когда лицо:

• преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
• привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;
• прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
• прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
• прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»;
• представило заведомо ложные сведения;
• имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;
• не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Российское законодательство предусматривает также утрату и лишение политического убежища.

Так, лицо в соответствии с пунктом 6 Положения утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях:

• возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;
• выезда на жительство в третью страну;
• добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;
• приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ по представлению ФМС России на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.

Что касается института лишения политического убежища (пункт 7), то оно производится Указом Президента РФ по соображениям государственной безопасности, а также, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо если оно совершило преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Во всех случаях отклонения ходатайства о предоставлении политического убежища лицу сообщается, что его дальнейшее пребывание регулируется законодательством Российской Федерации, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. § 3. Конституционно-правовые проблемы реализации права убежища в

Российской Федерации на современном этапе

Согласно Конституции РФ, «общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» и в случаях, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (пункт 4 статьи 15).

Однако реальность такова, что в России непосредственное применение международных норм можно лишь изредка наблюдать в судах. Кроме того международные нормы устанавливают лишь основные стандарты в сфере предоставления убежища и регулируют не все вопросы, связанные с предоставлением убежища.

В следствие этого, рассмотрим вопросы, связанные с исполнением международных норм в сфере предоставления убежища и особенностями реализации права убежища в Российской Федерации.

Очень многие нормы международного права нашли свое отражение в российском законодательстве. Но есть нормы, имеющие особое значение, которые не имеют никаких соответствий в законодательстве России об убежище.

Например, статья 31 Конвенции ООН «О статусе беженцев» 1951 года гласит: «1. Договаривающиеся государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, предусмотренная в статье 1, въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания.

2. Договаривающиеся государства не будут стеснять свободу передвижения таких беженцев ограничениями, не вызываемыми необходимостью; такие ограничения будут применяться только, пока статус этих беженцев в данной стране не урегулирован или пока они не получат права на въезд в другую страну. Договаривающиеся государства будут предоставлять таким беженцам достаточный срок и все необходимые условия для получения ими права на въезд в другую страну»47.

Закон «О беженцах» учитывает то обстоятельство, что беженцы, спасаясь от преследования, могут пересекать границу Российской Федерации с нарушением установленных правил. Пункт 3 части 1 статьи 4 закона предусматривает возможность обращения за убежищем для таких беженцев в пункте пропуска через границу или вне его, но дает на это обращение только одни сутки с момента пересечения границы. При этом в законе есть оговорка, что «при наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств».

В законе «О беженцах» отсутствуют какие-либо указания на то, что беженцы, прибывшие в Россию нелегально и заявившие о намерении обратиться за убежищем, не будут привлекаться к уголовной ответственности. Правда, к статье 322 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) 48 «Незаконное пересечение государственной границы» имеется примечание: «Действие настоящей статьи не распространяется на случаи прибытия в Российскую Федерацию с нарушением правил пересечения Государственной границы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства для использования права политического убежища в соответствии с Конституцией РФ, если в действиях этих лиц не содержится иного состава преступления». Комментарий к Конвенции о статусе беженцев // Гражданин и право. — 2002. — № 6. — С.40. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63- ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 17.06.1996, № 25, ст. 2954.

Ссылка на Конституцию – при отсутствии ссылки на закон «О беженцах» — указывает на то, что речь идет о фактически не действующем институте политического убежища, установленного частью 1 статьи 63 Конституции РФ и предоставляемого указом Президента РФ. Во всяком случае, на практике примечание к статье 322 УК РФ на беженцев, указанных в пункте 3 части 1 статьи 4 закона «О беженцах», не распространяется.

Привлечение беженцев к уголовной ответственности за незаконное пересечение границы ведет к нарушению их права на обращение за убежищем, так как в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 закона «О беженцах», привлечение к уголовной ответственности на территории Российской Федерации является основанием для отказа в рассмотрении ходатайства о признании беженцем.

По мнению Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев (далее — УВКБ ООН), содержащееся в законе «О беженцах» ограничение срока обращения за убежищем противоречит статьям 31 и 33 Конвенции ООН «О статусе беженцев» 1951 года: «УВКБ ООН придерживается того мнения, что ищущие убежища лица в принципе должны подать ходатайство о предоставлении убежища без промедления. Однако ни при каких обстоятельствах доступу к процедуре не должны препятствовать ограничения во времени. Обоснование такого положения вытекает из следующего аргумента: это может привести к нарушению основополагающего принципа невысылки. /…/ Обязанность государства, присоединившегося к Конвенции 1951 года, соблюдать принцип невысылки по статье 33 существует независимо от соблюдения иностранцем формальных требований даже в том случае, если он въехал в страну незаконным образом»49.

Предусмотренная законом возможность продлить 24-часовой срок, по мнению УВКБ, не исправляет положения, так как решение вопроса о Россия как страна убежища. Доклад об исполнении Российской Федерацией Конвенции о статусе беженцев 1951 года / Авт.-сост.: Буртина Е., Коростелева Е., Симонов В. ; Комитет «Гражданское содействие». — М., 2015. С. 80. наличии или отсутствии не зависящих от беженца обстоятельств проводится без рассмотрения заявления беженца о предоставлении убежища по существу, и «нет никакой гарантии, что решение об отказе не будет вынесено в отношении подлинного беженца, высылка которого будет противоречить как статье 33 Конвенции 1951 года, так и статье 3 Европейской Конвенции»50.

Таким образом, ни закон «О беженцах», ни какие-либо другие нормативные акты Российской Федерации не предусматривают возможности предоставлять нелегально прибывшим беженцам, как того требует часть 2 статьи 31 Конвенции ООН «О статусе беженцев» 1951 года «достаточный срок и все необходимые условия для получения ими права на въезд в другую страну».

Отсутствие в российском законодательстве гарантий непривлечения к уголовной ответственности беженцев, прибывших в Российскую Федерацию нелегально с целью обращения за убежищем, не только само по себе образует нарушение Конвенции «О статусе беженцев» 1951 года, но и ведет к нарушению права на обращение за убежищем и принципа невысылки, сформулированного в 33 статье Конвенции «О статусе беженцев» 1951 года.

Статья 33: «Запрещение высылки беженцев или их принудительного возвращения (в страну, из которых они прибыли)» гласит:

«1. Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

2. Это постановление, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или осужденным вошедшим в силу Феллер Э. Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и современность // Московский журнал международного права. — 2001. — № 1. — С. 21. приговором в совершении особенно тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны».

Статья представляет собой категорический запрет на высылку беженцев в страну, где им угрожает опасность, — независимо от их положения в стране убежища. Исключение из этого правила допускается лишь в отношении лиц, представляющих угрозу безопасности страны или совершивших особо тяжкое преступление.

Российское законодательство содержит гарантии невысылки даже не для всех категорий законно находящихся в стране беженцев и предусматривает депортацию беженцев, утративших законное положение, во внесудебном порядке. Отсутствие в законе «О беженцах» и других нормативных актах запрета на высылку в смысле статьи 33 Конвенции «О статусе беженцев» 1951 года противоречит Конвенции.

Далее отметим, что при правовом анализе закона «О беженцах» можно найти несоответствие его положений Конвенции ООН «О статусе беженцев» 1951 года в следующих нормах.

В статье 5 закона «О беженцах» перечислены случаи, когда беженцу может быть отказано в рассмотрении его обращения о предоставлении статуса беженца на предварительной стадии процедуры, без изучения всех обстоятельств его дела. Эта статья фактически расширяет список положений об исключении, содержащийся в Конвенции ООН «О статусе беженцев» 1951 года, который является исчерпывающим. Например, пункт 5 части 1 этой статьи позволяет отказать в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу, «если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем», или «если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности … из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории либо за совершенное в нем иное правонарушение». По мнению УВКБ ООН в некоторых странах практикуются несоразмерно жестокие наказания за незаконный выезд и другие правонарушения, которые могут перерастать в преследования, а также сочетаться с ними, поэтому отклонение заявлений об убежище в подобных случаях на предварительной стадии недопустимо51.

Пункты 9 и 10 части 1 статьи 5 закона «О беженцах» позволяют отказывать в рассмотрении ходатайства о признании беженцем лицам, имеющим возможность получить разрешение на постоянное проживание в Российской Федерации (то есть вид на жительство) в связи с наличием у супруга гражданства Российской Федерации, а также лицам, уже имеющим в России разрешение на постоянное проживание. УВКБ ООН указывает, что наличие вида на жительство не защищает от высылки, кроме того, и брак, и вид на жительство может оказаться временным обстоятельством, а потребность в защите при этом — сохраняться. Поэтому УВКБ ООН рекомендует исключить эти положения из закона «О беженцах».

УВКБ ООН также обращает внимание на то, что формулировка части 3 статьи 5 закона «О беженцах» ведет к нарушению права на апелляцию, гарантированного Конвенцией и самим законом. Она предписывает беженцам, обратившимся за убежищем в пункте пропуска через границу при нелегальном прибытии в Российскую Федерацию, покинуть территорию страны в 3-дневный срок после получения уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу и таким образом не оставляет им времени и возможности подать апелляцию, создает угрозу их высылки в страну происхождения, запрещенной 33 статьей Конвенции ООН «О статусе беженцев».

По мнению УВКБ ООН, противоречит Конвенции ООН «О статусе беженцев» и пункт 1 части 2 статьи 9 закона «О беженцах», предусматривающий лишение статуса беженцев, осужденных за преступление на территории Российской Федерации. УВКБ ООН напоминает, что Конвенция ООН «О статусе беженцев» содержит Россия как страна убежища. Доклад об исполнении Российской Федерацией Конвенции о статусе беженцев 1951 года / Авт.-сост.: Буртина Е., Коростелева Е., Симонов В. ; Комитет «Гражданское содействие». — М., 2015. С. 89. исчерпывающий перечень оснований для прекращения статуса беженца, и совершение преступления в стране убежища в этом перечне отсутствует. УВКБ ООН считает, что беженцы, осужденные за преступление в стране убежища, должны отбывать наказание в этой стране и только беженцы, совершившие особо тяжкие уголовные преступления и представляющие угрозу для общества, могут быть высланы — в соответствии с частью 2 статьи 33 Конвенции ООН «О статусе беженцев».

Стоит отметить, что в российском законодательстве недостаточно разработана концепция рассмотрения обращений о предоставлении убежища, что приводит к многочисленным нарушениям прав беженцев. Закон «О беженцах» уделяет основное внимание организационно-техническим вопросам процедуры определения статуса беженца, а содержательная сторона этой процедуры разработана очень мало, требования к качеству процедуры сводятся к упоминанию о том, что изучение причин и обстоятельств заявителя должно быть «всесторонним». Процедура предоставления гуманитарного статуса – временного убежища – разработана еще меньше.

Существующая процедура рассмотрения обращений о предоставлении убежища очень далека от рекомендаций, сформулированных в «Руководстве по процедурам и критериям определения статуса беженца», изданном УВКБ ООН 52 . Эта процедура не создает лицам, ищущим убежище возможности полноценно изложить все обстоятельства своего дела и представить все имеющиеся доказательства. Этому препятствует организация и стиль проведения собеседований, проблемы с переводом, участием представителей. В ходе процедуры сотрудники ФМС не стремятся собрать все относящиеся к делу факты и не оказывают помощь искателям убежища в сборе доказательств; для оценки сведений, представленных заявителем, пользуются почти исключительно информацией МИД/ФМС России, не привлекая Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции. – К.: ВАИТЕ, 2014. С. 70. материалы УВКБ ООН и другие заслуживающие доверия источники. Заявления беженцев рассматриваются не «в духе справедливости и понимания», а формально и тенденциозно, решения по вопросам предоставления убежища выносятся без твердой опоры на закон, не в духе уважения к нормам Конвенции ООН «О статусе беженцев» и правам человека.

Таким образом, в России отсутствует справедливая процедура рассмотрения обращений за убежищем, что создает угрозу высылки беженцев, получивших необоснованный отказ в убежище. В связи с этим, целесообразным было бы, по нашему мнению, появление в российской правовой системе Федерального закона «О временном и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась процедура предоставления этого статуса.

В Российской Федерации беженцы пользуются равным правом на обращение в суд с гражданами России, хотя не имеют права на получение бесплатной юридической помощи, которое предоставлено гражданам Российской Федерации. В этом смысле норма статьи 16 Конвенции ООН «О статусе беженцев» реализована не полностью. Кроме того, беженцы, в соответствии с частью 2 статьи 10 закона «О беженцах» пользуются правом обжалования решений органов ФМС в административном порядке. Серьезное практическое значение для беженцев имеет возможность обжалования в судебном порядке решений о выдворении, которое, несмотря на процессуальные дефекты судебного рассмотрения административных дел, часто бывает эффективным и служит последним средством защиты беженцев от высылки.

Но в целом отметим, что в России отсутствует эффективная процедура обжалования решений органов ФМС по вопросам убежища, что создает угрозу высылки беженцев, получивших необоснованный отказ на жалобу.

Точных данных о количестве беженцев, высылаемых из России, нет, но, учитывая большое число находящихся в стране беженцев, недостаточность законодательных гарантий, большое количество известных фактов выдворения и попыток выдворения, — масштабы высылки беженцев должны быть весьма значительны53. Наиболее показательным с точки зрения количественной оценки высылки беженцев из Российской Федерации могли бы быть сведения о депортации/выдворении граждан таких стран как Сирия и КНДР.

Таким образом, можно сказать, что картина отношений между Конвенцией ООН «О статусе беженцев» и российским законодательством является достаточно сложной. В одних принципиальных вопросах позиции закона «О беженцах» и Конвенции совпадают (определение понятия «беженец»), в других — заметно расходятся (принцип невысылки), во многих других — совпадают частично. Самые серьезные недостатки закона в сравнении с Конвенцией связаны с непоследовательным проведением принципа невысылки и отсутствием социальных гарантий для большинства беженцев. Защита прав лиц, ищущих убежища, и беженцев: Материалы 34-го и 35-го семинаров сети «Миграция и право» ПЦ «Мемориал», М., 1-3 ноября 2012 г., 25-27 апреля 2013 г. Сб. / сост. сб. : Е. Ю. Дорман, И. А. Золотаревская. — М. : ПЦ «Мемориал», 2013. С. 50.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, подводя итог проводимого в данной работе анализа конституционно-правого института права убежища и особенностей его реализации в Российской Федерации, можно сделать следующим выводы:

1. Право убежища — это предоставленная государством каждому лицу юридическая возможность въезда и проживания на его территории в силу преследования данного лица по политическим и иным мотивам в государстве, гражданином которого оно является.

Институт убежища относится к одному из конкретных институтов конституционного права. Обладание особенными юридическими признаками позволяет идентифицировать убежище как правовое явление в качестве самостоятельного института конституционного права.

Предмет правового регулирования права убежища составляют:

• а) отношения, возникающие в связи с рассмотрением вопроса о предоставлении убежища;
• б) отношения, возникающие в сфере правового положения лиц, которым убежище предоставлено54.

Право убежища как конституционно-правовой институт:

• имеет особую систему источников и принципов правового регулирования;
• обладает юридическим своеобразием правовых норм;
• имеет специфический состав субъектов конституционно-правовых правоотношений убежища;
• обладает особым понятийно-категориальным аппаратом.

2. Особенные признаки убежища позволяет определить анализ особенностей становления и развития права убежища в исторической ретроспективе и современной конституционной практике в России. Право убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Сазон К.Д. — М., 2014. С. 10.

В становлении и развитии права убежища в России можно выделить определенные этапы, в основе которых лежат особенности правового закрепления права убежища:

I период (доправовой).

XI век — 1918 год — формирование предпосылок возникновение права убежища, период правообразования, возникновения общественных отношений до их закрепления в законе. В Древней Руси практика предоставления убежища была обусловлена взаимной заинтересованностью государства и церкви. Русская церковь признавала действующими источниками права постановления церковных соборов и законов византийских императоров о праве убежища в странах Древнего мира. Убежище представлялось как закономерный процесс обеспечения безопасности, возможности реализации естественных прав человека на жизнь, свободу, свободу передвижения и вероисповедания. Отношения, связанные с предоставлением убежища, не получили правового закрепления и регулировались индивидуальными актами.

II период (правовой).

I этап. 1918 — 1993 года. Право убежища впервые получает нормативное закрепление и формируется как демократический, международный и межотраслевой институт. В 1918 году в Советском государстве право убежища впервые было провозглашено в Декрете ВЦИК 28(15) марта 1918 года «О праве убежища». Одновременно был закреплён основной принцип существования права убежища — принцип невыдачи. С этого момента право убежища рассматривается как демократический, международный, межотраслевой институт права.

II этап. 1993 год — по настоящее время. Право убежища закрепляется в соответствии с общепризнанными нормами международного права. На территории Российской Федерации предоставляется три вида убежища: временное убежище, политическое убежище и признание беженцем.

На современном этапе право убежища продолжает развиваться и остается важнейшим межотраслевым, демократическим институтом современного международного права.

3. В данной работе был проведен анализ основных международноправовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища. В настоящее время в международном праве не принят универсальный договор об убежище, который обладал бы общеобязательной силой и включал бы в себя основные принципы предоставления убежища на территории каждого государства. Поэтому на государства не возлагается обязанность по его предоставлению преследуемым лицам, что, в свою очередь, позволяет утверждать о наличии абсолютного права государства по определению оснований и порядка предоставления убежища.

Значительная роль универсальных и региональных международных договоров по правам человека в регулировании отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, заключается в закреплении фундаментальных принципов правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище (принцип недискриминации; принцип единства семьи; запрет высылки беженцев и лиц, ищущих убежище, в ту страну, где их жизни и свободе может угрожать опасность; запрет применения пыток).

С позиции императивности конституционных положений о приоритете норм международного права обосновывается необходимость закрепления во внутригосударственном законодательстве указанных принципов.

4. Помимо существующих и признаваемых общепризнанных норм международного права, Российская Федерация разработала свою систему национальных нормативно-правовых актов, которые призваны регулировать данный институт.

Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на ее территории, путем: 1) предоставления политического убежища; 2) признания беженцем; 3) предоставления временного убежища.

В Российской Федерацией сделано немало для того, чтобы выстроить достаточно разработанную систему предоставления убежища.

Политическое убежище предоставляется Российской Федерацией с учетом государственных интересов на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с статьями 63, 89 Конституции РФ, Положением, утвержденным Указом Президента РФ «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища». Признание беженцем в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом РФ «О беженцах». Основания для предоставления временного убежища определены статьей 12 Федерального законом «О беженцах» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 09 апреля 2001 года № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».

Важнейшей новацией закона «О беженцах», по сравнению с Конвенцией ООН «О статусе беженцев», является введение института «временного убежища». Закон определяет «временное убежище» как «возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации» (пункт 3 части 1 статьи 1).

По нашему мнению, институт временного убежища слабо разработан, в законе ему посвящена только одна – 12-я статья – и упоминания в некоторых других. Постановление Правительства № 274 уточняет процедурные вопросы предоставления и продления временного убежища, но выйти за рамки закона не может. Тем не менее, временное убежище с его ограниченным сроком и объемом прав оказалось более приемлемой для государства формой предоставления убежища, благодаря которой его смогло получить значительно большее число беженцев, чем статус беженца.

Политическое убежище означает предоставление государством любого лица или лиц, которые имеют возможность избежать политического преследования, которому они подверглись в стране своего гражданства или обычного проживания. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность и т.п

Стоит отметить, что политическое убежище — это единственная форма убежища, которая получила конституционную форму выражения. Согласно статьи 63 Конституции РФ, наша страна предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Право решать вопросы предоставления политического убежища Конституцией РФ (статья 89) предоставлено Президенту РФ. Предоставление политического убежища в России основывается на сочетании принципа государственного суверенитета и принципа приоритета норм международного права. При предоставлении политического убежища учитываются государственные интересы Российской Федерации.

5. Судебная практика, связанная с применением законодательства об убежище, относительна невелика. Все дела с участием беженцев условно можно подразделить на две группы. Во-первых, это рассмотрение требований о предоставлении статуса беженцев. Во-вторых, это дела, связанные с реализацией прав указанной категории граждан (трудовых, жилищных и т. п.).

В первом случае обращает на себя внимание тот факт, что в судебной практике встречаются попытки получить статус беженцев по экономическим причинам (безработица, низкий уровень жизни, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера), однако законодательство о беженцах не предусматривает эти причины в качестве достаточных оснований для предоставления статуса беженца.

При реализации беженцами своих прав также возникают проблемы, требующие судебного рассмотрения.

Проблемой права убежища в Российской Федерации являются так же пробелы правового регулирование и несовершенство правовой базы. В связи с этим, часто встречаются отказы в предоставлении статуса беженца, временного и политического убежища.

Стоит отметить, что в российском законодательстве недостаточно разработана концепция рассмотрения обращений о предоставлении убежища, что приводит к многочисленным нарушениям прав беженцев. Закон «О беженцах» уделяет основное внимание организационно-техническим вопросам процедуры определения статуса беженца, а содержательная сторона этой процедуры разработана очень мало, требования к качеству процедуры сводятся к упоминанию о том, что изучение причин и обстоятельств заявителя должно быть «всесторонним». Процедура предоставления гуманитарного статуса – временного убежища – разработана еще меньше.

Некоторые нормы международного права, имеющие особое значение, не имеют никаких соответствий в законодательстве России об убежище. Прежде всего, это касается норм о невысылке.

Российское законодательство содержит гарантии невысылки даже не для всех категорий законно находящихся в стране беженцев и предусматривает депортацию беженцев, утративших законное положение, во внесудебном порядке. Закон, в нарушение статьи 32 Конвенции ООН «О статусе беженцев» предусматривает возможность высылки во внесудебном порядке беженцев, которые получили отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу, в признании беженцем, в предоставлении временного убежища, а также лишенные и утратившие статус беженца или временное убежище – и не воспользовались правом обжалования или воспользовались с отрицательным результатом и уклоняются от добровольного выезда из Российской Федерации.

Закон также требует высылать во внесудебном порядке беженцев, лишенных статуса беженца или временного убежища за совершение любого уголовного преступления, хотя Конвенция ООН «О статусе беженцев» допускает возможность высылки только беженцев, представляющих угрозу с точки зрения государственной безопасности или совершивших особо тяжкое уголовное преступление.

В большей или меньшей степени беженцы, находящиеся на территории Российской Федерации, обладают пакетом прав, свобод и обязанностей. Часть вторая статьи 45 Конституции РФ определяет, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Но хотя Конституция РФ и закрепила право каждого на самозащиту прав и свобод, в текущем законодательстве оно детальной регламентации (например, в федеральном законе) пока еще не получило. Поэтому реализация права на самозащиту остается в Российской Федерации большой проблемой. Сложность заключается в определении способов, пределов и границ самозащиты, а также в создании необходимого механизма реализации данного субъективного права.

На данный момент беженцы в Российской Федерации больше надеются на государственную поддержку и защиту, на защиту их интересов со стороны международных организаций. На территории Российской Федерации активно действует Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Государство должно пересмотреть свою политику по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам, создав действенный механизм самостоятельной защиты и обеспечения ими своих прав, свобод и обязанностей. Изменив свою политику в этом вопросе, разработав и реализовав соответствующий механизм, государство, возможно, разрешит одну из самых сложных, болезненных и насущных проблем России.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

[Электронный ресурс]//URL: https://pravsob.ru/diplomnaya/bejentsyi/

1. Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 [Текст] // Российская газета № 237, 25.12.1993.

2. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) [Электронный ресурс]: // Российская газета № 67, 05.04.1995. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

3. Декларация о территориальном убежище (Принята 14.12.1967 Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеей ООН) // Действующее международное право. Т. 1. — М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 338 — 339.

4. Конвенция о статусе беженцев (Вместе с «Комментарием», «Образцом проездного документа») // Действующее международное право. Т. 1. — М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 283 — 299.

5. Европейская конвенция о выдаче (заключена в г. Париже 13.12.1957 г.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ, 05.06.200. — № 23. — СТ. 2348.

6. Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 28 — 31.

7. О помощи беженцам и вынужденным переселенцам [Электронный ресурс]: Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 г. // Российская газета. 1995 г. 28 января. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

8. О вынужденных переселенцах [Электронный ресурс]: Закон РФ от 19 февраля № 4530-1 // Российская газета, № 247, 28.12.1995. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63ФЗ // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

10. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 22.12.2014) «О беженцах» [Электронный ресурс] // Российская газета, № 126, 03.06.1997, Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

11. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ.1999. № 22. Ст. 2670 (с послед. измен.)

12. О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.07.1998 № 128ФЗ (ред. от 24.11.2014) // Российская газета, № 145, 01.08.1998. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

13. Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 (ред. от 12.07.2012) // Российская газета, № 144, 29.07.1997. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

14. Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Приказ ФМС РФ от 29 февраля 2008 г. № 40 // Российская газета. № 106. 20.05.2008. — Режим доступа: Консультант плюс. Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

15. Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Приказ ФМС России от 22 апреля 2013 г. № 215 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 10. 2014. — Режим доступа: Консультант плюс. Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

16. Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Приказ ФМС России от 19 августа 2013 г. № 352 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 9.2014. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

17. О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации (вместе с «Порядком предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»).

[Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 (ред. от 23.04.2012, с изм. от 22.07.2014) // Российская газета от 28 апреля 2001 г. № 84. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

18. О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания [Электронный ресурс]: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14.06.2012 № 11 (ред. от 03.03.2015) // Российская газета. № 141, 22.06.2012. — Режим доступа: Консультант плюс. — Загл. с экрана. (Дата обращения 30.04.2016).

19. По жалобе Закарии Мусы Ясира Мустафы, Маланга Сулеймана и ряда других иностранных граждан на нарушение их конституционных прав подпунктом 2 пункта 2 статьи 12 Федерального закона «О беженцах»: Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1317-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ, 2011, № 2.

20. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики Куба Мойа Фернандеса Хорхе Эрнесто на нарушение его конституционных прав подпунктом 1 пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О беженцах»: Определение Конституционного Суда РФ от 17.12.2009 № 1620-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ, 2011, № 2.

2. Учебные пособия, монографии, статьи:

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. — 920 с.

2. Ашавский Б.М. Международное право. — учебное пособие / Б.М. Ашавский, М.М. Бирюков. — М.: Статут, 2014. — 1087 с.

3. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007. — 858 с.

4. Быкова Е.В. Политическое убежище: правовой институт или политический инструмент? // Миграционное право. 2012. № 2. С. 34 — 37.

5. Валеев Р.М. Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов / Г.И. Курдюков, Р.М. Валеев. — М.: Статут, 2010. — 624 с.

6. Волох В.А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища. Монография. // М.: Издательство «Спутник+», 2009. — 175 с.

7. Выскуб В.С. Конституция Российской Федерации в свете проблем экстрадиции // Конституционное и муниципальное право. — М.: Юрист, 2014, № 8. — С. 23-26.

8. Действующее международное право: Учебн. пособие / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Моск. гос. ин-т межд. отн;. МИД РФ. Т. 2. М.: Международные отношения, 2002. — 443 с.

9. Демин Ю.Г. Современные тенденции в предоставлении убежища и укрытия в помещениях дипломатических представительств // Московский журнал международного права. — М.: Междунар. отношения, 1992, № 4. — С. 94-103.

10. Егоров С. А. Международное право: Учебник / 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Статут, 2014. – 1087 с.

11. Защита прав лиц, ищущих убежища, и беженцев: Материалы 34го и 35-го семинаров сети «Миграция и право» ПЦ «Мемориал», М., 1-3 ноября 2012 г., 25-27 апреля 2013 г. Сб. / сост. сб. : Е. Ю. Дорман, И. А. Золотаревская. — М. : ПЦ «Мемориал», 2013. — 286 с.

12. Зинченко Н.Н. Право убежища как международно-правовой институт // Российская юстиция. — 2011. — № 5. — С. 16.-20.

13. Зинченко, Н. Н. Соблюдение принципа запрещения принудительного возвращения беженцев как гарантия их безопасности //Международное публичное и частное право. — 2011. — № 1. — С. 13 — 15.

14. Зинченко Н.Н. Международно-правовая практика предоставления статуса беженца // Миграционное право. — 2011. — № 3. — С. 9 — 12.

15. Иванов Д.В. Правовой статус лиц, ищущих убежище, в современном международном праве: монография / Д.В. Иванов, Н.А. Бобринский. — М.: Статут, 2009. — 301 с.

16. Ковалев А.А. Международная защита прав человека: Учебное пособие. – М.: Статут, 2013. – 591 с.

17. Комментарий к Конвенции о статусе беженцев // Гражданин и право. — 2002. — № 6. — С.40-41.

18. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. С.И. Носов; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Юридический факультет имени М.М. Сперанского. – М.: Статут, 2014. – 391 с.

19. Конституционное право Российской Федерации: учебник / М.В. Баглай. – М.: Норма, 2013. – 784 с.

20. Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. – М.: Проспект, 2013. – 584 с.

21. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Сайт Президента России. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/news/15635.

22. Меркулова А.П. К вопросу о понятии и содержании государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом // Юридический мир. — 2011. — № 4. — С. 44 — 47.

23. Моисеев Е.Г. Миграционное право: учеб. Пособие / Е.Г.Моисеев, Т.П. Суспицына. — М.: Дело и сервис, 2013. – 176 с.

24. Нарутто С.В. Конституционное право России: учебник. – М.: РИОР: ИНФРА-М, 2013. – 432 с.

25. Очкасова И. В. «Право убежища» как сдерживающий принцип в осуществлении экстрадиции в международных отношениях / И. В. Очкасова. // Актуальные проблемы российского права. — 2009. — № 3 — С. 488 494.

26. Политические деятели России, 1917: Биографический словарь /Гл. ред. П. В. Волобуев. — М.: Научное изд-во «Большая Российская энциклопедия», 1993. — 432 с.

27. Права человека: учебник / отв. ред. Е.А. Лукашева. – М.: Норма: Инфра-М, 2013. – 560 с.

28. Право убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Сазон К.Д. М., 2014. — 32 c.

29. Развитие русского права второй половины XVII –XVIII вв. // С.И. Штамм, И.А. Исаев, Н.Н. Ефремова и др. – М., Наука. 1992. — 445 с.

30. Ржевская Л.В. К вопросу о реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Российская юстиция. — 2010. — № 10. — С. 18 — 21.

31. Россия как страна убежища. Доклад об исполнении Российской Федерацией Конвенции о статусе беженцев 1951 года / Авт.-сост.: Буртина Е., Коростелева Е., Симонов В. ; Комитет «Гражданское содействие». — М., 2015. — 343 с.

32. Сабаева А.В. Становление института права убежища в России // Бизнес в законе. — М.: Изд. Дом «Юр-ВАК», 2012, № 6. — С. 16-20.

33. Сабаева А.В. Особенности правового статуса лиц, получивших убежище в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2014. № 2. С.15-19. – 0,4 п.л.

34. Сазон К. Д. Универсальные международные стандарты в сфере предоставления убежища / К. Д. Сазон. //Миграционное право. -2014. — № 3. С. 5 — 8.

35. Симонов В.И. Некоторые проблемы реализации права на судебную защиту лиц, ищущих убежища в Российской Федерации, при оспаривании решений миграционных органов // Российский судья. — М.: Юрист, 2013, № 6. — С. 8-10.

36. Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до нач. ХIХ в. // Журнал российского права. — 2004. — № 9. — С. 142151.

37. Справочник по европейскому законодательству об убежище, границах и иммиграции. – К.: ВАИТЕ, 2014. – 325 с.

38. Становление и развитие права убежища в России: (историкоправовой аспект): Диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01 / Антипов Алексей Николаевич; Акад. упр. МВД Росии. — М., 2009. — 230 с.

39. Стремоухов А.В. Международные стандарты прав человека: определение и классификация // Международное публичное и частное право. — М.: Юрист, 2014, № 5 (80).

— С. 3-5.

40. Феллер Э. Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и современность // Московский журнал международного права. — 2001. — № 1. — С. 18-34.

41. Шаргородский М.Д. Выдача преступников и право убежища в международном уголовном праве / В кн.: Шаргородский М.Д. Избранные труды / Сост. и предисловие д.ю.н., проф. Б.В. Волженкина. СПб.: Издательство «Юридический центр пресс», 2014. — 607 с.

42. Юдина Т.Н. Миграция: словарь основных терминов: Учеб. пособие. — М.: Издательство РГСУ; Академический Проект, 2007. — 472 с.

43. Ястребова, А. Ю. Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ /А. Ю. Ястребова. // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 9. — С. 21 — 24.