природоохранный трансграничный перенос
Любая производственная деятельность обязательно связана с воздействием на окружающую среду. Вопрос лишь в том, что такое воздействие может быть большим или меньшим. Наряду с тем, что производство различных товаров приводит к неодинаковому загрязнению, сами масштабы вредного воздействия могут быть сокращены, если производитель предпринимает какие-то меры по борьбе с ним.
С точки зрения экономики в целом данный производственный процесс приводит к возникновению издержек двух видов: с одной стороны, это экономический ущерб, вызываемый выбросами вредных веществ в окружающую среду, с другой — издержки предотвращения загрязнения, т.е. затраты на реализацию природоохранный мероприятий.
Экономя на экологических затратах, мы несем убытки из-за ухудшения состояния окружающей среды. Предотвращая ущерб, мы несем затраты по природоохранной деятельности. Затем две составляющие стоимости обмениваются или дополняют друг друга.
С практической точки зрения определение стоимости затрат на охрану окружающей среды само по себе непростая задача, и хотя это намного проще, чем оценка ущерба, тем не менее возникает ряд сложных вопросов. Например, заменив технологию, с одной стороны, ее применение может быть связано с дополнительной прибылью.
В развитых странах предприниматели, вкладывающие средства в охрану окружающей среды, пользуются налоговыми льготами. Если, например, существуют налоговые льготы в отношении экологических издержек, тогда необходима методология, которая однозначно ответит на вопрос, какая часть издержек имеет налоговые льготы. Процедура определения этой части затрат будет результатом компромисса между налоговой службой и отраслью и вряд ли будет иметь научную основу.
Говоря о природоохранных издержках, необходимо различать следующие категории:
- общие или суммарные издержки, характеризующие размеры средств, затраченных в целом на реализацию природоохранного мероприятия;
- средние издержки, получаемые делением суммарных затрат на объем предотвращенного загрязнения (объема уловленных примесей);
- предельные природоохранные издержки. Они определяются как приростная величина и характеризуют дополнительные затраты, которые расходуем на обезвреживание дополнительной тонны выбросов;
- Существует два основных типа технологий защиты окружающей среды: «по окончании работы» и комплексные и малоотходные.
Первые являются как бы «довеском» к основному процессу. Использование последнего предполагает радикальное изменение технологии основного производственного процесса.
Издержки обращения
... анализируются данные за 1999-2003 гг. 1. Экономическая сущность издержек обращения Издержки обращения называются текущими затратами на жизнь и материализованный труд, выраженные в денежной форме, ... компаний. В масштабе национальной экономики издержки обращения выступают как общественно необходимые издержки для процесса обращения товаров. Такими затратами принято называть расходы на реализацию ...
2. Нормативы окружающей среды
Не вдаваясь в подробности самой системы требований, остановимся на основных правилах, регулирующих воздействие на окружающую среду. Это нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) и предельно допустимого выброса в атмосферу (ПДВ) или сброса в водоемы (ПДС).
ПДК устанавливает концентрацию вредных примесей в водоемах или атмосфере, при которой окружающей среде не причиняется никакого вреда или ущерб настолько незначителен, что им можно пренебречь. Определение величины ПДК — сложная задача. Прежде всего, необходимо понять влияние выбросов на отдельные элементы окружающей среды, на здоровье человека, производственные процессы, на здания и, исходя из этого, понять критическую нагрузку, которую придется нести природе. Во-вторых, нормативы ПДК сугубо индивидуальны для территорий с разной ассимиляционной способностью. Следовательно, концентрация вредных веществ, допустимая в южных регионах или в центральной зоне, наносит ущерб природе севера.
Стандарты качества окружающей среды в России по ряду причин были строже, чем в США и Западной Европе. Это отнюдь не означало, что состояние природной среды в нашей стране было лучше, чем на Западе. Почти никогда жесткие нормативы не соблюдались. В практике использовались так называемые временные нормативы. Так, для предприятия, не имевших возможности сократить свои выбросы до уровня предельно допустимых, устанавливался норматив временно согласованных выбросов (сбросов).
Предполагалось, что предприятие должно поэтапно сокращать свои выбросы до тех пор, пока они не снизятся по ПДВ, поэтому нормативы ВСВ были не постоянны по времени и приближались к ПДВ.
Предполагалось, что предприятие, для которого установлены временные нормативы, поэтапно сократит свое воздействие до уровня ПДК. Эта система правил в сочетании с государственным финансированием привела к сокращению выбросов вредных веществ как в абсолютном выражении, так и на единицу валового продукта.
В конце 1980-х стало ясно, что старая система управления не способна еще больше усилить охрану окружающей среды. В 1989 г. было принято решение об использовании экономических методов в практике управления природопользованием. С 1989 г. начался эксперимент во введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов России на перспективу до 2005 г. было предусмотрено введение комплекса мер по созданию экономического механизма охраны природы.
Однако глубокий экономический кризис, поразивший нашу страну, затмил экологические проблемы. Начиная с 19900 — 1991 гг. резко ухудшились эколого-экономические показатели. Хотя выбросы вредных веществ в абсолютном выражении снизились, объем выбросов на единицу ВНП увеличился, а инвестиции в охрану окружающей среды начали сокращаться.
В этих условиях природоохранные органы были вынуждены искать приемлемые пути решения экологических проблем.
3. Экономические методы в Российской практике
управления природоохранной деятельностью
Система экономического регулирования природопользования в России сформирована Законом «Об охране окружающей среды» (1992 г.) Основным в этой системе явилось следующее:
Экологическое нормирование в области охраны окружающей среды
... -84. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении: нормативов качества окружающей среды - нормативов, ...
- наличие разрешений на выбросы, выдаваемых региональными природоохранными комитетами;
- наличие договора и лицензии на комплексное природопользование, в которых устанавливаются допустимые объемы выбросов, платы природоохранных мероприятий, нормативы и порядок расчета и внесения платежей за загрязнение окружающей среды;
- введение платежей за загрязнение;
- создание системы экологических фондов;
- создание системы налоговых льгот.
Платежи за загрязнение в экологические фонды стали основным инструментом регулирования природопользования.
Платежи уплачиваются по двум ставкам. С одной стороны, выбросы оплачиваются в пределах установленного стандарта, а с другой стороны, при увеличении, компания оплачивает выбросы сверх нормы. Обычно ставка платежа за сверхнормативные выбросы в 5 раз превышает базовую (но после индексации платежей, проведенной в 1993 г., в ряде случаев она может быть выше в 25 раз).
Региональные экологические комитеты могут корректировать базовую ставку, адаптируя ее к региональным особенностям.
Региональные природоохранные комитеты определяют допустимый уровень выбросов для каждой компании. Он фиксируется в лицензии на природопользование. Затем между компанией-загрязнителем и обкомом окружающей среды подписывается договор на использование природных ресурсов. Этот договор является документом и может быть представлен в суд.
Параллельно с введением платежей развивалась система экологических фондов трех уровней: местные, республиканские (региональные), федеральные. Все платежи аккумулируются в экологические фонды. Из всех собранных налогов за загрязнение 10% поступает в федеральный бюджет, а оставшиеся 90% распределяются следующим образом: 10% — в федеральный фонд охраны окружающей среды, 30% — в региональный и 60% — в местный один.
Система платежей за загрязнение окружающей среды формировалась в нашей стране поэтапно. В 1989-1990 гг. был проведен эксперимент во введению платы за загрязнение в нескольких регионах. Всего на территории России в эксперименте участвовало около 50 регионов. В ходе эксперимента были апробированы различные подходы к определению размеров выплат и принципов их расчета. В итоге Комитет охраны природы России учредил одну из них, и с 1 января 1991 года в России были введены платежи за загрязнение окружающей среды. В том числе введены платежи:
- за выбросы вредных веществ в атмосферу (в том числе за выбросы от стационарных и нестационарных источников);
- за выбросы в поверхностные водоемы;
- за выбросы твердых отходов;
— Основанием для введения платежей было Постановление Совета Министров России от 9 мая 191 г. № 13. В этом постановлении указываются ставки платы за каждый из контролируемых загрязняющих веществ. Для выбросов в атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а для выбросов в поверхностные воды — для 92.
Эти ставки считались базовыми и для определения конкретной суммы платежа умножались на поправочные коэффициенты. Для воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для восточных регионов этот корректирующий коэффициент был определен на уровне 1, а, например, для Урала — 2. Для водных источников предлагалось 99 различных регионов.
Механизм охраны окружающей природной среды
... природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов на платной основе и т.д. Совокупность перечисленных мер и составляет экономический механизм охраны окружающей природной среды. Вместе с ...
Для отходов полигонов было установлено четыре класса токсичности, на основании которых были установлены четыре различных ставки оплаты за 1 тонну отходов.
Введенная в 1991 г. и действующая до сих пор система платежей предполагала использование двухставочного тарифа. По эмиссиям в рамках установленных норм оплата производилась по одной ставке, а по эмиссиям сверх нормативов — по другой повышенной ставке, которая, как правило, была в пять раз выше нормальной.
Между тем индексация ставки оплаты не поспевает за темпами инфляции, и весь рост доли доходов обеспечен более полным сбором платежей с плательщиков.
Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами основываются на двух документах: договоре и лицензии на комплексное управление окружающей средой.
В настоящий момент активно используется система договоров. Первые попытки использовать такие соглашения были предприняты еще до принятия Закона «Об охране натурального серого дерева». Именно в тех регионах платежи раньше других ввели в порядке эксперимента.
Эти контракты составляют правовую основу для сбора платежей. Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора и сделать это относительно легко, так как механизм решения дел, связанных с нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан.
Что обычно включается в договор между педприятием-загрязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами — с другой? Во-первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке).
Во-вторых, предоставляется тариф на каждый ингредиент, присутствующий в выбросах. В-третьих, говорится, что за выбросы в пределах регламента компания производит оплату в пределах установленного тарифа, а за сверхнормативные выбросы платит штраф. В-четвертых, определяется порядок и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, предусмотрены штрафы за просрочку платежа.
В 1993 г. большое распространение получила практика зачета осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты платежей. Это также регулируется соглашением, в котором указывается, какие инвестиции и в каком объеме могут быть зачислены на счет компании посредством платежей.
Использование контрактов значительно упростило практику сбора платежей. В 1990 и 1991 гг.. когда правовой основой для платежей были только правительственные положения, и с юридической точки зрения платежи вносились предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не принимали к производству).
Природоохранным органам пришлось найти косвенные и неисполненные обязательства, чтобы заставить их произвести недостающие платежи.
Безусловно, одной из самых серьезных проблем, осложняющих отношения между налогоплательщиками и природоохранными органами, является инфляция и кризис неплатежей. В условиях инфляции любая задержка в выплате играет в пользу плательщика, а не получателя. Кризис неплатежей часто делает невозможным уплату налогов за загрязнение: у компании может просто не быть денег на счету. Это особенно сильно ощущалось в 1992 г., когда правительство пыталось сдерживать темпы инфляции, сокращая бюджетную поддержку госпредприятий, что вылилось в кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитываться с поставщиками и платить зарплату, предприятия, очевидно, не могли платить за загрязнение окружающей среды.
Экономическая оценка ущерба от загрязнения окружающей среды
... Экономическая оценка от загрязнения окружающей среды. Под экономической оценкой понимают ущерб, в т. ч. фактический или возможный, включающий в себя и экономические и социально-экономические потери. Виды ущербов: Экологический ущерб включает в себя понятия: Социально-экономический: Экономический: ...
Еще один важный вопрос во взаимоотношениях между загрязнителями и природоохранными органами — это мониторинг. В большинстве случаев до сих пор используются модули статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз и остатки отходов. К сожалению, как правило, эти документы составляются небрежно, и большая часть содержащейся в них информации остается на совести компаний-загрязнителей.
Отсутствие соответствующей технической базы и нехватка персонала не позволяют природоохранным органам наладить постоянный мониторинг. Только в крайних случаях, когда данные в формах статистической отчетности существенно отличаются от того, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к проверкам.
В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной форме нашли разрешение рассмотренные нами вопросы. Он регулирует некоторые принципиальные моменты в процессе перевода средств. Это, прежде всего, порядок внесения платежей в эко-фонды, их приоритетность. При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окружающей среды» (статья 20), которым установлена приоритетность внесения этих средств. Во-вторых, указаны конкретные сроки внесения всех, предусмотренных законом платежей: за загрязнение, за размещение отходов, суммы по искам о возмещении вреда, штрафы за экологические нарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции.
В России сделаны первые шаги по использованию экономических методов управления окружающей средой. Основной инструмент — платежи за загрязнение природной среды. Сейчас они невысоки. Корректировка их ставок не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем значении платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Главный положительный результат — это воздействие на институциональную систему управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами, предприятия стали привыкать к мысли, что загрязнение окружающей среды нужно платить. Современная платежная система — это начало пути к системе, в которой загрязнитель будет платить за право использовать потенциал ассимиляции. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения систем платежей. С точки зрения практики важнейший результат — это создание альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т.е. экологических фондов.
4. Экологизация развития (экономические и институциональные аспекты)
Логика радикальной трансформации экономических методов предполагает, что одна из первоочередных задач — согласованное создание эффективного экономического механизма, основанного на широком использовании экономических инструментов. Из вспомогательного инструмента — придатка административно-командной системы они постепенно превращаются в центральный элемент системы управления экономикой.
понятно, что только кардинальное изменение системы управления может поднять экономическое положение нашей страны, дать простор инициативе и независимости производителей. Однако возможности экономических методов во всех сферах деятельности не следует переоценивать; необходимо, не делая этот несомненно эффективный инструмент абсолютным, оперативно определять ситуации, в которых они должны быть дополнены другими механизмами.
Экономическое регулирование охраны окружающей среды
... желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов. В числе экономических инструментов экологического регулирования можно на-звать: платежи или налоги за право пользования природными ресурсами; компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого ...
особенно важно изучить специфику этой проблемы в сфере экологического менеджмента.
Создание эффективного механизма взаимодействия природы и общества взамен старого, который работал в сочетании с бездействующим экологическим законодательством, является одним из приоритетных отношений, тем более актуальным, чем больше мы вмешиваемся в природные процессы. Отложить ее принципиальное решение — значит поставить под сомнение сохранение среды обитания, ресурсной основы экономики
С нашей точки зрения, проблема определения разумных пределов экономии процессов взаимодействия природы и общества, выявления эффективных экономических методов управления природными ресурсами требует серьезного изучения. возникла острая необходимость в скорейшем внедрении этих методов, чтобы с их помощью сегодня можно было достичь максимальных экономических результатов при определении долгосрочных социально-экономических целей.
Что подразумевается под экономизацией отношений между природой и обществом? С нашей точки зрения принципиальное значение имеют два фундаментальных предположения. Во-первых, принимать решения в сфере экономической деятельности, исходя из экономических критериев. Во-вторых, использование экономических методов как основного регулятора производственных процессов.
Экономические критерии приобретают доминирующую роль, когда отношения между природой и обществом опосредуются экономическими интересами. Это означает, что все решения в области экологического менеджмента принимаются на основе анализа затрат и экономических результатов. Основным критериальным показателем оказывается прибыль. В этой интерпретации потенциал природных ресурсов рассматривается как один из многих факторов производства. Как представляется, в текущем и среднесрочном плане он не отклоняется от воспроизводимых материальных ресурсов.
В экономических расчетах природный фактор представлен экономический оценкой естественных ресурсов. Для объектов природопользования (месторождений, земельных и лесных угодий, водных источников) — это дифференциальная рента; для естественного сырья и продукции природоэксплуатирующих отраслей (руда, уголь, нефть, газ, сельскохозяйственная продукция, вода, подаваемая потребителю) — предельные затраты на их производство. Именно данными характеристиками следует пользоваться, когда речь идет об экономической целесообразности того или иного мероприятия, связанного с использованием естественных ресурсов. Доминирование, например, социальных или экологических критериев означает, что роль рентных оценок и предельных затрат должны играть другие параметры (соответствующие экономическим эквивалентам социальных и экологических благ).
Центр тяжести анализа может быть перенесен с социальными и экологическими ограничениями.
В каком случае оправдано принятие решений по чисто экономическим критериям, подразумевающим расчет рентных оценок в отсутствие каких бы то ни было дополнительных ограничений?
Способы ликвидации нефтяных загрязнений на примере воды в России
... за счет «экологизации» экономической деятельности, т.е. ввод хозяйственной ... более подробно остановиться на загрязнении воды. ПРАВОВЫЕ И ... с буровым шламом, забирают из водоемов 740 млн м3 пресной воды. Нерегулируемый в экологическом смысле рост объемов добычи нефти, газа и других топливно-энергетических ресурсов ... дизельных двигателей. Наибольшее количество выбросов веществ, загрязняющих атмосферу, ...
С одной стороны, необходимым условием выступает лимитирующее воздействие природного фактора на развитие экономики, поскольку невозможно рассчитывать дифференциальную ренту применительно к неограниченным ресурсам, чья экономическая оценка попросту равна нулю. С другой стороны, масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду и оцениваемый способ использования природо-ресурсного потенциала должны социально приемлемы и экологически сбалансированными.
Иными словами, речь не может идти о крупномасштабном проекте, кардинальным образом меняющим характер взаимодействия природы и общества в целом или в пределах конкретной территории, безвозвратной утрате каких-либо уникальных элементов природо-ресурсного потенциала, других необратимых изменениях, которые нельзя оценивать в рублях.
На практике обе предпосылки использования экономических критериев, как правило, проявляются в сложных сочетаниях. Есть территории, где природо-ресурсный потенциал не лимитирует развития экономики. Так, в малообжитых районах, районах нового освоения, в отношении ресурсов регионального значения (практически неограниченных) нет смысла применять экономические критерии. Принимая решение об освоении песчаных карьеров, например, можно пренебречь расчетом дифференциальной ренты от их эксплуатации.
Попытки приложить экономические критерии к действительно не лимитированным ресурсам приносят двойной урон: во-первых, замедляют их освоение, а, во-вторых, отвлекают внимание от других ресурсов, действительно лимитированных. Вполне возможна ситуация, когда нужно будет экономить на очистных сооружениях из-за относительно высоких цен на строительные материалы, взвинченных вследствие неразумно установленных (чересчур завышенных) цен на первичные ресурсы регионального значения.
Слишком велик может быть соблазн быстро пополнить местную казну за счет завышения цен, явившихся прямым следствием завышенных платежей.
В то же время в том же самом регионе возможны ситуации, когда решения в сфере природопользования должны приниматься на основе социальных критериев (например, если с целью освоения нового района является создание зоны рекреации) или критериев защиты экологии (если речь идет о развертывании вредных производств, под воздействием которых изменится состояние биогеонозов, о проектах, сопряженных с экологическим риском).
Поскольку степень лимитированности ресурсов зависит не только от их месторасположения, стадии развития, но и от воспроизводственной ситуации, складывающейся для каждого отдельного вида ресурсов, может наблюдаться поресурсная «дифференциация» притериальных показателей. Поясним это на примере.
На ранних стадиях индустриального развития региона нагрузка на природную среду относительно невелика. Масштабы загрязнения окружающей среды не превышают пределов ассимиляционной емкости территории. В этих условиях не возникает предпосылок для регулирования отношений в данной сфере природопользования на основе экономических критериев, подразумевающих только подсчет альтернативных издержек эксплуатации месторождений.
Подобная ситуация будет наблюдаться в минерально-сырьевом секторе, если весь вопрос обеспечения потребности в минеральном сырье сводится к проблеме освоения новых месторождений, не сильно отличающихся по своим характеристикам от ранее эксплуатировавшихся. Тогда применение экономических критериев не столь уж актуально. В основном во внимание принимаются издержки освоения, выступающие единственным ограничением на объемы использования практически не лимитированных ресурсов.
Система управления охраной окружающей среды
... юридических лиц и граждан. Управление выражается через законотворческую деятельности в области охраны окружающей среды в разработке мероприятий по охране окружающей среды (программ), контроле за исполнением ... допустимыми выбросами (ПДВ), проводят с учетом рассеивания выбросов и наложения их на фоновое загрязнение. Также учитывается суммарное воздействие нескольких источников загрязнения. Для ...
Однако видимые достижения обернутся затем немалыми потерями. Издержки освоения как лимитирующий фактор, сдерживающий процесс удовлетворения потребностей экономических агентов в природных ресурсах, — экономический критерий. Однако здесь объектом расчетов вступает не чистый эффект разработки месторождения, затраты, обеспечивающие реализацию данного процесса, — затраты воспроизводимых материальных благ.
Выбор долгосрочной природоохранной стратегии зависит от многих факторов, но главный из них — готовность общества отказаться от каких-то экономических благ в пользу достижения экологических результатов. С философской точки зрения речь идет об устойчивом развитии. Обеспечить устойчивое развитие можно, выбирая такую траекторию, на которой соблюдается паритет расходов на охрану природы и увеличения потребления других благ.
5. Экономические методы управления экологической деятельностью
Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные языки воздействия и выражаются в установлении платы на выбросы и сбросы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетании степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация экстернальных издержек).
Если природоохранные издержки низки, то фирма значительно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог).
В теории она сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа.
Налогами также могут быть обложены первичные ресурсы, конечная продукция или технология. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грянь между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.
Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разрешений и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии. По сути этот платеж не имеет самостоятельного значения. Системы обязательной ответственности. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежит всему обществу в целом, то фирмы — загрязнители должны нести ответственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражает предельный ущерб от загрязнения, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обязательной ответственности рассчитывается по факту выброса (после него) конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его либо каким-то образом компенсировать, либо повести очистку нарушенного природного объекта, либо выплатить компенсации пострадавшим, либо сделать еще что-то. Такая система предполагает использование документов, закрепляющих обязательства на осуществление экологической деятельности по соответствующий залог.
Определение ущерба от загрязнения окружающей природной среды
... ликвидацию последствий загрязнения акваторий и прилегающих территорий и восстановление их до исходного состояния, включая очистку и воспроизводство биоресурсов. Эколого-экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей природной среде, заключается в определении фактических ...
Этот подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко отследить. Необходимо различать аварийные выбросы и восстановление экосистемы после осуществления определенной деятельности (рекультивации земель).
В первом случае фирма может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. Но если такой ущерб будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут выступать активы фирмы, в том числе страховой полис.
Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба известны, например если речь идет о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вносимый фирмой. Если фирма сама проведет рекультивацию земель, она получит свой депозит обратно, если нет, то сумма депозита должно хватить, что рекультивацию провел кто-нибудь другой. Свою ответственность по компенсации ущерба загрязнитель может переложить на посредника, например, внести плату за загрязнение по ставкам, соответствующим экономической оценке ассимиляционного потенциала. В этом случае получатель платы должен рассчитываться с жертвой загрязнения.
Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (залогов) используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загрязнение, осуществляется вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов, например покупка батареек, напитков в жестяных банках и т.п. Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилизации отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ.
Информационные системы в виде обеспечения полноты информаций и свободы ознакомления с ней играют роль, подобную экономическим стимулам. Если фирмы предоставляют всю информацию, то потребители или жители близлежащих территорий оповещены о размерах загрязнения или вредных веществах в продукции. Информированность (антиреклама) ведет к изменению спроса на продукцию, обеспечивая сокращение загрязнения, использование соответствующих первичных ресурсов или типа технологии.
Система экономических методов отличается от административной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жесткими стандартами. Предприниматель может выбирать свою стратегию, опираясь на анализ затрат и результатов. Тем не менее все экономические параметры, являющиеся для него внешними (ставки платы за выбросы, налоги, размеры субсидий), жестко фиксируются. Они являются объектами централизованного регулирования. Таким образом, как и в предыдущем случае, фиксируется желаемое состояние окружающей среды, но предпринимателям дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь этого состояния. Не навязывается предпринимателю, но тем не менее посредством экономических мир он поставлен в жесткие экономические рамки.
6. Рыночные методы управления экологической деятельностью
Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которым и затем обеспечиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыночной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то же время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов. Технологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фирмы могут сильно снизить загрязнение, за что получают компенсацию очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы.
Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» эта трактовка множественных источников загрязнения как единой регулируемой системы. Объем выбросов устанавливается для целого региона. А находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить этот объем. Если для очистного оборудования существует эффект экономии издержек при увеличении масштаба, то за счет больших предприятий можно достичь требуемого сокращения выбросов, которое будет финансировать за счет других фирм, находящихся в «пузыре», не вкладывающих средств на собственное очистное оборудование. Н этом пути можно получить существенную экономию природоохранных издержек при заданном качестве окружающей среды. Например, если на одной территории, расположены крупная электростанция и ряд мелких котелен, то бывает выгоднее удавливать окиси серы и азота именно на крупном источнике, а не пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого источника. В таком случае средства расходуются экономно, они не распыляются по мелким объектам. Принцип «пузыря» создает внешние рамки для торговли правами на загрязнение на уровне региона.
Разрешения на выброс распределяются между отдельными заводами. От фирмы требуется выполнение стандарта либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретение разрешения у Экологическая политика государства тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений. Данный подход создает стимулы такого рода:
- для фирм, предоставляющих права на загрязнение на продажу, становится выгодным использовать экономию от масштаба осуществления природоохранных инвестиций и достигнуть установленного стандарта наиболее эффективным способом, фактически получая компенсацию у других фирм на сэкономленные права;
— фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта, покупая права на выбросы, а не делая инвестиции в природоохранное оборудование, также минимизируя свои издержки на требуемое сокращение выбросов. Этот метод развивает торговлю правами на загрязнения, фактически создавая рынок таких прав.
Банки прав на загрязнение представляют собой развитие предыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнения. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования.
Банки могут также предоставить предприятиям-загрязнителям эмиссионные затраты, т.е. временные права на увеличение выбросов. Предприниматель не должен платить столь значительную сумму, какую он платит, покупая права на выбросы. С точки зрения природы это же хорошо, так как предприниматель знает, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше.
Биржи прав на загрязнение. При расширении рынка прав на загрязнение возникает необходимость в посреднических организациях типа бирж, где бы осуществлялись сделки по купле-продаже прав на выбросы.
По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью. Направлены на обеспечение рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды. Все начинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии (разрешения) между заинтересованными сторонами. А затем в отличии от административной и экономической систем регулирования предпринимателям дается полная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Органы управления следят за эквивалентностью сделок (т.е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличивалось) и способствует созданию рыночной инфраструктуры: закрепление прав собственности и организации, обеспечивающие реализацию этих прав (в том числе выдача лицензии или сертификата собственности); контроль за деятельностью экологических банков и бирж.
Рыночные методы являются наиболее перспективным направлением развития механизма управления природоохранной деятельностью. Но они не могут заменить другие методы полностью. Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения. Система экологических фондов
Система финансирования природоохранной деятельности начала формироваться в период существования плановой экономики. Поэтому она была подчинена логике этой системы. В планах социально-экономического развития наряду с показателями, характеризующими намечаемые результаты производственной деятельности, предусматривались задания по осуществлению природоохранных мер. Эти задания формулировались как на уровне государства в целом, так на уровне отрасли, отдельных регионов и, наконец, на уровне конкретных предприятия.
Системе планирования соответствовала система финансирования (централизованного распределения материально-технических ресурсов).
На основе их планов природоохранной деятельности определялась потребность в финансах и конкретных ресурсах.
Основным источником средств на природоохрану был государственный бюджет, хотя можно говорить и о других источниках — бюджеты регионов, средства министерств и ведомств и собственные средства предприятий.
И бюджеты регионов (союзных республик, областей, городов) и бюджеты министерств и ведомств трудно рассматривать как независимые источники. В свою очередь они пополнялись из госбюджета с указанием, куда конкретно должны быть направлены поступившие средства. Конечно, в бюджет регионов и министерств предусматривались некоторые свободные ресурсы, их расходование могло бы расцениваться нами в качестве независимого источника финансирования природоохранной деятельности. Но в действительности доля этих независимых источников в общем объеме была столь мала, что ее можно пренебречь.
Предприятия могли финансировать природоохранную деятельность за счет своей прибыли. Но прибыль социалистических предприятий по сути не имела ничего общего с прибылью в традиционном понимании. Предприятию планировали объем прибыли и направления ее расходования. Поэтому расходы предприятия тоже не могут рассматриваться нами как независимый источник. Бюджет предприятия, таким образом, также был проводником госбюджетных денег.
В соответствии с принятой в настоящее время в России методологией статистического учета в состав затрат на охрану природы включаются:
- текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведения мероприятий по охране окружающей среды;
- затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газопылеулавливающие сооружения);
- затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков)
- затраты на ведение лесного хозяйства;
- капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов;
- прочие затраты (на содержание органов природы, текущие затраты на научные разработки природоохранного характера, природоохранное образование и пропаганду).
Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возмещаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятий.
Капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов финансируется из централизованных источников (государственный бюджет и государственные внебюджетные экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий-природопользователей.
Прочие виды затрат на охрану природы финансируются главным образом из централизованных источников.
С вступлением в рынок и разрушением существующей системы финансирования были утрачены прежние источники расходов на природоохранные нужды. В бюджетах 1992 и 1993 гг. расходы на природоохрану были практически равны нулю. Предприятия, большинство которых находились в плачевном состоянии, не могли изыскать средства на финансирование природоохранных мероприятий за счет собственных источников. Поэтому ведущим источником природоохранных мероприятий стали экологические фонды. Ожидалось, что в 1994-1995 гг. бюджетные ассигнования на природоохрану несколько возрастут, но в обозримом будущем они вряд ли достигнут прежнего уровня. Ведущая роль по-прежнему будет принадлежать экологическим фондам.
В ближайшие годы будет наблюдаться рост затрат на природоохрану в составе федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и в муниципальных бюджетах. Что касается расходов предприятия, то пока приходится констатировать что их поведение будет определяться факторами, не способствующими увеличению желания инвестировать природоохранную деятельность. Другое дело — использование предусмотренного законодательством и нормативными документами права засчитывать за счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Но это по сути дела не собственные средства предприятия, а те же самые средства экологических фондов. Иными словами, предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом. Если оно затратило аналогичную суму на природоохрану.
Использование кредитов на финансирование природоохранных мероприятий было невозможно в силу высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. До тех пор пока ставка процента не упадет до приемлемых размеров, этот источник не может приниматься нами в расчет. Льготные кредиты пока никто не собирается давать, наоборот, текущая финансовая политика России ориентирована на максимально возможное сокращение любых льгот. Иностранные источники финансирования природоохранных мероприятий пока практически не привлекаются. Частные инвесторы не рискуют осуществлять инвестиции в России. Есть только несколько примеров, когда начата реализация крупных инвестиционных проектов.
Естественно, что, вкладывая деньги в производство, иностранные инвесторы должны будут вкладывать их в природоохрану. Правда, есть другая возможность — вкладывать деньги непосредственно в природоохранные мероприятий, например, в энергосбережение, переработку отходов и т.п.
Россия может рассчитывать на получение технической помощи и кредитов, но пока только идет переговоры. Даже если переговоры будут успешными, все равно стратегия предоставления помощи и кредитов будет селективной.
Пока в качестве реальной возможности можем рассмотреть получение гранта на реализацию мероприятий по защите озонового слоя.
Экологические фонды не смогли заменить в полной мере бюджетных ассигнований на охрану природы, которые осуществлялись в России до экологического кризиса. Однако они смягчили падение в инвестиционную яму. Целесообразность их существования в переходный период не вызывает сомнения. Общество должно иметь отдельный карман, откуда сможет доставать деньги на природоохрану. И если, с точки зрения монетаристской теории, создание любых перегородок на пути свободного перелива денег тормозит экономическое развитие, то с точки зрения институциональной теории подобные перегородки просто необходимы. Они нужны для того, чтобы наряду со средствами, обеспечивающими это развитие, нашлись бы деньги на компенсацию его издержек, т.е. на экологию, науку, культуру, социальные нужды. Но и после того, как переходный период будет пройден, целесообразность существования экологических фондов все равно сохранится, поскольку и в условиях развитого рынка останутся экологические проблемы, нуждающиеся в подобном источнике финансирования
7. Экономический механизм управления трансграничным переносом
Одним из подходов к проблемам экономического регулирования трансграничным воздействием хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды является распределение между регионами квот выбросов и дальнейшая организация между ними экономических отношений по поводу использования этих квот.
Стартовым методом является распределение квот загрязнения между регионами, затем эти квоты могут быть перераспределены. Изучение поставленных выше проблем производится под углом зрения процедуры принятия решений о реализации хозяйственных мероприятий, сопровождающихся вредными выбросами (или не приводящими) к трансграничному воздействию. Во главе угла механизма принятия решений лежит распределение квот на выбросы.
Любое экологически значимое, т.е. воздействующее на экологическую обстановку, хозяйственное мероприятие подлежит экологической оценке, т.е. определению степени его экологической целесообразности (допустимости), анализу с точки зрения локального и трансграничного воздействия. Процедура учета логического фактора должна начинаться с оценки проектируемых мероприятий по критерию их экологической допустимости. В результате такой оценки из последующего рассмотрения исключаются экологически недопустимые мероприятия.
При проверке мероприятий на экологическую допустимость необходимо руководствоваться следующими принципами, вытекающими из общих задач социально-экономического развития:
- безусловной приоритетности задачи обеспечения социально гарантированного минимума экологической безопасности на всей территории страны;
- соблюдения международных конвенций и соглашений об охране природы;
- дифференцированного подхода к формированию экологической стратегии на территориях с различной степенью напряженности экологической ситуации.
Отсеивание экологически неприемлемых мероприятий обеспечивает экологическую безопасность, понимаемую как адекватность экологических условий сохранению здоровья людей и устойчивости экосистем. Право на экологическую безопасность есть неотъемлемое право каждого человека, а ее обеспечение должно быть институционально гарантировано при любых вариантах реализации долгосрочных направлений социально-экономической политики и выборе текущих хозяйственных решений. Учет трансграничного переноса загрязнения позволяет поставить вопрос об обеспечении экологической безопасности не только в регионе размещения, но и на других территориях, испытывающих вредное воздействие данного мероприятия.
Как уже говорилось, проверке на экологическую допустимость подлежит любое хозяйственное мероприятие, независимо от источников финансирования и других экономических и политических обязательств. Проверка мероприятия на допустимость осуществляется государственными органами охраны природы, руководствующимися природоохранным законодательством, международными обязательствами страны, законодательными актами, в которых зафиксированы природоохранная стратегия, принципы и нормы взаимодействия природы и общества, приоритетные направления природоохранной деятельности.
Для того, чтобы проверить хозяйственные мероприятия на экологическую допустимость, необходимо осуществить следующий комплекс мер.
Во-первых, на основе анализа международных соглашений и конвенций для каждой административно-территориальной единицы (не меньше района) устанавливается общий норматив требуемого количества (минимально допустимый уровень качества).
Надо сказать, что данная задача сама по себе сложна. Имеется в виду, что должны быть установлены значения нагрузки на окружающую среду, определяемые в форме концентрации вредных примесей (причем подсчитанной в критических точках региона при каждом из вариантов структуры выбросов и распределения по территории их источников).
Далее методом обратного счета могут быть определены лимиты. Специфика рассеивания выбросов такова, что в реальности эта задача не имеет единственного решения.
Центральное место в данном процессе занимает определение норматива качества среды, принятого на данной территории. Источники выбросов могут располагаться как на территории региона, так и за ее пределами в том случае, когда речь идет о трансграничном переносе. Учитывая трансграничный перенос, следует подчеркнуть, что необязательно соблюдение баланса, и выбросами, осуществленными на данной территории, и выбросами, ассимилировавшими на ней. Максимально допустимое количество выбросов, «принятых» данной территорией, с одной стороны, базируется на значении предельной экологической емкости территории (ПЭЕ), а с другой стороны, может устанавливаться исходя из направлений принятой на данной территории экологической стратегии. ПЭЕ является величиной объективной, ее значение определяется ассимиляционными способностями данной территории, устойчивостью экосистемы по отношению к загрязнению, а общий лимит выбросов предполагает, что имеются специфические ограничения на общий объем выбросов, диктуемые локальной политикой.
Предельная экологическая емкость территории — нормативная величина.
Ни один из органов власти не имеет право скорректировать норматив ПЭЕ в сторону увеличения. В общем случае определение норматива ПЭЕ должно учитывать следующие целевые установки:
- создание благоприятной для человека окружающей природной среды и обеспечение каждого человека социально приемлемым уровнем потребления «экологических благ» (зон отдыха, природных резерваций);
- обеспечение условий сохранения и воспроизводства ассимиляционной способности природной среды.
Социальные факторы, стратегические установки территории или региона учитываются на следующем этапе, когда от показателя ПЭЕ переходит к следующему показателю — допустимому уровню загрязнения (ДУЗ)
Переход от ПЭЕ к ДУЗ означает учет региональных особенностей при формировании экологической стратегии.
Этот переход приобретает особо важное значение в условиях суверенитета территорий, является отправной точкой межреспубликанских (и межрегиональных) отношений по поводу трансграничного переноса загрязнения. ДУЗ определяется на базе ПЭЕ, но в основе его находятся собственные цели социально-экологической политики республиканских и территориальных образований. ДУЗ меньше, чем ПЭЕ.
