Правовой статус беженца

метки: Беженец, Статус, Административный, Вынудить, Переселенец, Правовой, Право, Убежище

Распад СССР, дезинтеграционные процессы, наблюдавшиеся в России до недавнего времени, расшатывание политики и нравственных идеалов, многочисленные межнациональные конфликты, усиленные кризисными процессами в экономике, экологическими катаклизмами, снижением уровня жизни большей части населения, вызвали появление в стране значительных потоков беженцев и вынужденных переселенцев. Начиная с середины 1970-х годов прирост российского населения за счет межреспубликанской миграции превысил 2,5 млн. населения. С распадом Советского союза Россия превратилась во второй по величине иммиграционный центр мира после США. В рамках этого процесса уже в 1980-е годы возникло новое и весьма болезненное явление — потоки беженцев, которые начали формироваться еще на заключительной стадии существования Советского Союза Цит. по: Коробков А.В. Беженцы в России: мифы и реальность. [WWW-документ]// URL http: http://russia№cou№cil.ru/i№№er/?id_4=4229#2 (2015 22 фев.)..

Данное явления требовало быстрое создание нормативно-правовой базы, создания новых структур миграционной службы. Основанием для предоставления убежища признавались только политические и идеологические мотивы См.: Там же..

Первые беженцы появились еще до распада Советского союза. Это были граждане, пострадавшие от конфликтов в Армении, Азербайджане, Грузии, Узбекистане. Вскоре к ним добавились те, кто бежал от боевых действий на территории самой России — сначала осетино-ингушского конфликта, а потом двух чеченских войн Там же..

С распадом СССР Россия стала играть в мировой миграционной цепочке сразу три различные роли: как страна, принимающая иммигрантов, страна эмиграции, а также пункт транзита для тех, кто пытается попасть на Запад.

Целью же данной работы является рассмотрение одного из вышеперечисленных направлений — иммиграционного, с точки зрения административного права.

В качестве источников данной работы использовались федеральные законы и иные нормативные акты, монографии, диссертации, статьи их периодических изданий, а также интернет-источники.

ГЛАВА. 1. СТАНОВЛЕНИЕ ПОНЯТИЙ БЕЖЕНЦЕВ И ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ В МИРОВОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ

§1.1 Понятие и международное регулирование прав беженцев и вынужденных переселенцев

беженец убежище миграционный

Хотелось бы отметить в самом начале, что в данном разделе будет рассматриваться понятие «беженца», поскольку термин «вынужденный переселенец» используется исключительно в российском законодательстве.

Распад Союза Советских Социалистических республик причины и последствия

... связанные с большими затратами, принимались в Политбюро Центрального комитета коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС), которое было прак­тически бесконтрольным. В партийном аппарате действовала ... дальнейшее развитие нашего государства. Глава II Основные этапы распада СССР Экономические и политические реформы в России были неизбежны. Но осуществлялись они болезненно и противоречиво, ...

«refugee»

В последующем, понятие «беженец» претерпело изменения. Согласно Женевской конвенции 1951 г., термин «беженец» должен был применяться к любому лицу, считавшемуся беженцем согласно предшествующим международным соглашениям, а также, к любому лицу, которое могло считаться беженцем согласно Уставу УВКБ Там же. С.10. Нужно отметить, что при обсуждениях, предшествующих принятию Конвенции, США потребовали не допустить принятия слишком «расплывчатого» определения. В итоге в определение был включен новый критерий — социальная группа. В 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН впервые уполномочила Верховного комиссара ООН по делам беженцев оказывать помощь таковым, если они не попадали полностью под определение Устава, но положение которых «вызывало озабоченность международного сообщества». В настоящее время страны мирового сообщества могут ссылаться на Протокол о статусе беженцев (от 31 января 1967 г.),в котором были сняты ограничения Конвенции 1967 г., обосновывая распространение Конвенции на группы или отдельных лиц, не вполне попадающих под определение Там же..

Также необходимо сказать о термине «перемещенные лица» («displaced persons»), который обозначал тех лиц, которые были вынуждены покинуть свои дома и пересечь международную границу, т.е. насильно выселенных в другую страну. Данный термин возник в конце Второй мировой войны для обозначения населения оккупированных Германией и ее союзниками стран. Этот термин применялся участниками антигитлеровской коалиции с целью содействия перемещенным лицам в возвращении на родину Цит. по: там же .

Помимо вышеназванных, стоит назвать другие международные договора, регулирующие права беженцев: Конвенция о сокращении количества лиц, не имеющих гражданства (от 30 августа 1961 г.), Конституция Международной Организации по Миграции (от 20 мая 1987 г.), Заключительный Акт Хельсинского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (от 1 августа 1975 г.), Конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей (от 18 декабря 1990 г.).

Нужно отметить, что на сегодняшний момент, УВКБ ООН является крупнейшей международной организацией, оказывающей правовую защиту и помощь беженцам во всем мире. Основными целями этой организации являются: содействие распределения знаний по международному законодательству о беженцах, наблюдение за выполнением правительствами норм международного права, предоставление материальной и других видов помощи гражданскому населению, вынужденному бежать Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учебное пособие/ под ред. Прудникова А.С., Тюркина М.Л. М.: 2012 — С. 152..

§ 1.2 Становление института убежища и современная миграционная политика в Российской Федерации

В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Убежище предоставлялось в двух формах — территориальной и религиозной, каждая из которых имела свои особенности. Данное право называлось правом «печалования» и было закреплено в канонической практике, т.е. за лицо, просившее убежища, ходатайствовали, подкрепляя личным, а затем и материальным поручительством. Право «печалования» прекратило свое существование в XVI в. Сабаева А.В. Становление института права убежища в России// Бизнес в законе. — 2012. — №6. С. 16..

Институт дипломатического убежища в международном праве

... системы международного права. Новизна работы заключается в раскрытии достаточно узкой и малопроработанной теме по отдельной форме права убежища, отдельному виду политического убежища, в то время как большая часть ученических работ по теме убежища ведется в ...

Существенно влияние на дальнейшее развитие убежища в России оказала Великая Французская буржуазная революция. Павел I в 1797 г. писал: «я не думаю лишать себя права дать спокойное убежище несчастным, кои опасаясь мщения, ищут одной только для себя безопасности». Александр II не смог дать убежища членам Коммуны (хотя сам не отрицал такой возможности) из-за негативного отношения общества к этой проблеме Цит. по: Сабаева А.В. Там же.. В XIX в. вопрос о выдаче политических преступников многими государствами решался отрицательно. В XIX-XX вв. сложившиеся предпосылки, для закрепления права убежища, не получили развития, т.к. предоставление его на территории какого-либо государства давало бы возможность использовать данную страну в целях не совместимых с назначением права убежища. Впервые в истории России право убежища было закреплено в Декрете ВЦИК от 28 марта 1918 г. «О праве убежища» Цит. по: Там же. С. 17.. Данное положение было также задекларировано в Конституции РСФСР 1918 г. Конституции РСФСР 1925 г. провозгласила, что право убежища предоставляется всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политическую деятельность или за религиозные убеждения Цит. по: Там же. С. 18. .

В 1923 г. в Москве была создана Международная организация помощи борцам революции. За десять лет в СССР прибыло 6 935 политэмигрантов. Статья 129 Конституции СССР 1936 г. устанавливала право предоставления убежища иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудящихся, научную деятельность или национально освободительную борьбу Там же..

Балашова Т.Н. в своей монографии рассматривает шесть общих типов миграционной политики, в числе которых: либеральная, политика «закрытых дверей», синтетическая миграционная политика, консервативная миграционная политика, националистическая миграционная политика, постсоветская миграционная политика. Данный тип миграционной политики характерен для стран СНГ, в т.ч. России. Цель данной политики не определялась, либо носила общий характер. Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. закрепляла, что «основной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации» Цит. по: Балашова Т.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики. М., 2011. С. 241-216..

В современном Российском законодательстве из принятых за последние десятилетия нормативно-правовых актов, касающихся беженцев и вынужденных переселенцев, особое значение имеют следующие:

• Федеральный Закон от 19 февраля 1993 г. №4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ред. от 25.11.2013), в котором фиксируется статус вынужденных переселенцев, гарантии прав и законных интересов;

• Федеральный Закон от 19 февраля 1993 г. №4528-1 «О беженцах» (ред. от 22.12.2014), где установлены основания и порядок признания беженцем на территории России, а также определены гарантии прав и законных интересов беженцев;

• Федеральный Закон от 25 июля 1993 г. №5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» (ред. от 21.12.2014);

• Федеральный Закон от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 31.12.2014);

• Федеральный Закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 31.12.2014), в котором устанавливаются принципы гражданства;
• основания, условия и процедура приобретения и прекращения гражданства и т.д;

• Федеральный Закон от 21 июня 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред . от 22.12.2014 г.);

— Федеральный закон от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ред. от 22.12.2014 г.) Будалин Е.П. определяет вышеперечисленные Федеральные Законы основными (Будалин Е.П. Проблемы правового регулирования миграции в России// ARS ADMI№ISTRA№DI. №1. — 2010 г. С. 35..

Правительство Российской Федерации: правовой статус, функции, ...

... власти в России. Федеральное правительство самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его компетенции, направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.2 По сравнению с правительствами зарубежных стран правовой статус Правительства Российской Федерации в ...

Вышеперечисленные нормативны акты многие исследователи считают декларативными, фрагментарными, противоречащими друг другу. Также, многие правоведы отмечают низкую степень имплементации международных правовых норм в национальную правовую систему См.: Будалин Е.П. Указ. соч., Романова О.Б. Понятия «мигрант» и «переселенец»: теоретические особенности и социальная реальность// Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. 2013. — №1. С.33.; Балашова Т.Н. Указ. соч.. Во многом это связано с тем, что Россия столкнулась интенсивным потоком миграции, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии Позоян О.Г. Состояние и тенденции развития миграционных процессов в современной России// TERRA ECO№OMICUS. 2011. — Т.9. — №3 — ч.2. С. 118..

В связи с боевыми действиями на Украине и массовым бегством жителей Украины от гражданской войны на территорию России, Правительство Российской Федерации в срочном порядке начало урегулирование данного миграционного процесса посредством издания более сотни нормативно-правовых актов. Проведенный мною анализ законодательства показал, что основу данных нормативных актов составляют Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Эти документы касаются некоторых изменений действующих Федеральных Законов. Новые Федеральные законы в основном касаются принятия новых субъектов Российской Федерации — республики Крым и города федерального значения Севастополя. Важнейшими нормативно-правовыми актами, касающихся беженцев и вынужденных переселенцев, являются: Постановление Правительства РФ от 22.07.2014 г. № 691 «Об утверждении распределения по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке», Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 693 «О предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для оказания адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим в жилых помещениях граждан Российской Федерации, в 2014 и 2015 годах» (с изменениями и дополнениями) (ред. № 1550) и другие.

Говоря о миграционной политике России в постсоветский период в целом, нужно отметить отсутствие четкой концепции. Такая концепция разрабатывалась с 1998 г., и наконец в 2001 г. Правительство России одобрило Концепцию демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., где четко сформулированы цели миграционной политики: регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения России; повышение эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации; обеспечения интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения Раздел II, Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации №1270-р от 24 сентября 2001 года..

Как известно, население России сокращается уже более 10 лет, стране не хватает рабочих рук на тяжелую, малопрестижную работу. Экономика России нуждается в молодых, трудолюбивых мигрантах. Однако проблема состоит в том, что одновременно с приемом и размещение иммигрантов (беженцев, переселенцев), нужно обеспечить национальную безопасность страны Балашина Т.Н. Указ. соч. С. 218-219..

Как показала практика, изданные в 90-е гг. нормативно-правовые акты, регулирующие внешний и внутренний миграционные потоки, не решили всех проблем в данной сфере, о чем и пойдет речь в разделе 2 главы 2 данной работы.

Глава 2.СОДЕРЖАНИЕ СТАТУСА И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ

§ 2.1 Содержание административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

Прежде чем рассматривать практические проблемы правового характера беженцев и вынужденных переселенцев правового характера, нужно определить административно-правовой статус данных категорий лиц.

Рассматривать содержание административного правового статуса личности следует исходя из уже имеющихся в отечественном правоведении исследований.

Первым шагом, на мой взгляд, будет являться определение понятий «правового статуса» и «административно-правового статуса личности».

Значение первого понятия имеется в Большом юридическом словаре, и оно определяет правовой статус (от лат. status состояние, положение) как установление нормами права его субъектов, совокупность их прав и обязанностей См.: Большой юридический словарь. М. 1999. С. 665..

Поскольку исследование правового статуса личности является одним из приоритетных и проблемных в отечественном правоведении, в современной науке не существует пока единого определения данного понятия. Не вдаваясь в дискуссию, отметим, что одни исследователи отождествляют понятие правового положения и правового статуса личности, другие — разделяют эти понятия Цит. по: Верин А.Ю. Понятие и структура правового статуса личности// Вестник ТИСБИ. — 2012. — №3 [Электронный документ].

Сформулируем понятие административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев — это предоставленная Российским государством беженцам и вынужденным переселенцам система прав, свобод, гарантий и возложенных в сфере государственного управления обязанностей, а также ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей Юрицин А.Е. Административно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. Омск, 2005. С. 48. Таким образом, рассматривая рассматриваемый статус будет иметь сложную структуру, в которую некоторые правоведы включают и другие элементы — принципы, правоспособность, гражданство и др. См.: Юрицин А.Е. Указ. соч. С. 48-49. Ввиду сложности структуры рассматриваемого понятия, считаю целесообразным схематично представить ее элементы. Необходимо также дать определения понятий «беженца» и «вынужденного переселенца» в законодательстве Российской Федерации. Так, согласно Федеральному Закону «О беженцах» от 19.02.1993 (ред. от 22.12.2014 г.) беженец — «это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Вынужденный переселенец (согласно Федеральному Закону от 19.02.1993 г. «О вынужденных переселенцах» (ред. от 25.02.2013 г.)) — «гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».

см. на стр. 15

Рассмотрим каждую категорию отдельно. Гражданство является важной предпосылкой для распространения всего комплекса прав и обязанностей, существующих в государстве, на одно лицо Цит. по: Юрицин А.Е. Указ. соч. С.50.. Категории «личность», «человек» не идентичны категории «гражданин» См.: Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С 5-6.. Человек, становясь гражданином приобретает качества гражданина, защиту государства внутри страны и за ее пределами. Как ясно выразился Марченко М.Н., гражданин — это личность в ее отношении к государству и праву Марченко М.Н. Теория государства и права/под. ред. М.Н. Марченко. М, 1995. — Т1. — С. 155..

Таблица 1. Гражданство Российской Федерации в административно-правовых составах беженцев, граждан, вынужденных переселенцев и иностранных граждан

Категория лиц	Гражданство РФ	Законодательная база	Приобретение гражданства РФ	Права и свободы личности
Гражданин	есть	Согласно ст.5 ФЗ от 31.05.2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (ред. 31.12.2014г.)	Приобретает с рождения	Все категории лиц, а также иностранцы, равно пользуются правами и несут обязанности (если иное не предусмотрено ФЗ РФ или международным договором) — согл. ч.3 ст. 62 Конституции РФ, ФЗ от 25.07.2002 «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ред. 22.12.2014 г.)
Вынужденный переселенец	есть	Согласно п.1 ст. 1 ФЗ от 19.02.1993 «О вынужденных переселенцах» (ред. 25.11.2013 г.)	Приобретает с рождения
Беженец	нет	Согласно п.1 ст. 1 ФЗ от 19.02.1993 «О беженцах»	Согласно ст. 11-14 ФЗ от 31.05.2002 «О гражданстве Российской Федерации» (ред. 31.12.2014 г.)
Иностранец	нет	Согласно ФЗ от 31.05.2002 «О гражданстве»	Согласно ст. 11-14 ФЗ от 31.05.2002 «О гражданстве Российской Федерации» (ред. 31.12.2014 г.)

Итак, в отношении категории гражданства, иностранные граждане:

• получив статус беженца, лицо в дальнейшем может получить гражданство Российской Федерации (ст. 12 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»);
• после приобретения гражданства Российской Федерации лицо утрачивает статус беженца (п.1 ч.

1 ст. 9 ФЗ «О беженцах).

Чтобы получить статус беженца, достаточно подать документы в региональную Миграционную службу.

Одним из важных юридических свойств индивидуального субъекта административного права выступает правосубъектность, которая включает в себя административную правоспособность и административную дееспособность. Данные свойства были отражены в Таблице 2.

Таблица 2. Правосубъектность как категория административно-правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев в сравнении с гражданами РФ и иностранными гражданами См.: Юрицин А.Е. Указ. соч. С. 55-60.

ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ
Дееспособность	Правоспособность
— способность своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами.	— означает возможность иметь права и обязанности
Административная дееспособность личности появляется позднее правоспособности, момент ее возникновения законом четко не определен. В полном объеме она наступает с 18-летнего возраста См.: п.1,2 ст. 21 ГК РФ.	общие права и обязанности (закрепленные в Конституции РФ	специальные права и обязанности (регламентированные ФЗ, ведомственными нормативными актами)
	права вынужденных переселенцев = правам граждан (кроме предусмотренных законодательством случаев)
	статус беженцев = статус иностранных граждан (кроме предусмотренных законодательством случаев)
	в ряде прав права беженцев = правам граждан (кроме предусмотренных законодательством случаев)
	Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев обусловлены следующими правовыми режимами
	национальный	специальный	режим наибольшего благоприятствования
	Права иностранцев и беженцев ограничены (ст. 62 Конституции РФ); права беженцев? правам вынужденных переселенцев	Специальный режим предоставляет иностранцам льготы (например, освобождение от воинской службы), вводит некоторые ограничения (учет места пребывания в ФМС)	Данный режим заключается в уравнении в сфере прав иностранцев между собой

Универсальный перечень прав и свобод личности, способных обеспечить нормальную жизнедеятельность индивида как субъекта международного права, содержится в таких международно-правовых актах, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.).

Категория личных прав беженцев, согласно законодательству Российской Федерации, состоит из прав:

• на медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ, ст. 4 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 22.12.2014), п.7 ст.8 ФЗ «О беженцах» (ред. от 22.12.2014) с оговорками);
• на получение услуг переводчика (п.1.1 ст.6 ФЗ «О беженцах»);
• на получение временного убежища лицу без гражданства (ст. 12 ФЗ «О беженцах»);
• на получение единовременного денежного пособия (п.1.3.ст.6 ФЗ «О беженцах»);
• на получение питания и пользование коммунальных (п.1.6 ст.6 ФЗ «О беженцах»);
• получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения (п.1.8 ст.6 ФЗ «О беженцах»);
• получение жилья из специального фонда (но только для определенных категорий, оговоренных в законодательстве);
• на содействие в индивидуальном строительстве (для получивших статус беженца) и др. права, предусмотренные ФЗ «О беженцах».

Обязанностями беженцев и вынужденных переселенцев согласно законодательству РФ будут:

• соблюдение Конституции РФ (п. 2.1 ст. 6 ФЗ «О беженцах»);
• соблюдать порядок проживания и требования санитарно-гигиенических норм (п.

2.2 ст. 6 ФЗ «О беженцах»);

— сообщать ФМС о в течение семи дней в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской (п. 4.2 ст. 8 ФЗ «О беженцах») и некоторые другие обязанности.

Права беженцев ограничены, например, пунктом г) ч.1 ст. 23 ФЗ от 28.03.1998 «О воинской обязанности и военной службе» (ред. от 22.12.2014).

Нужно отметить, что служба по контракту для иностранного гражданина возможна (п.1 ст. 33 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (ред. от 22.12.2014 г.).

В области социально-экономических прав для беженцев существуют ограничения в отношении некоторых видов трудовой и коммерческой деятельности. Доступ к государственной службе имеют лишь вынужденные переселенцы (согласно ч.4 ст. 32 Конституции РФ).

Как уже говорилось выше ограничением личных прав будет являться требование п. 4 ч.2 ст. 8 ФЗ «О беженцах» сообщать в ФМС личные данные (состав семьи, данные о регистрации с места проживания, переучет по месту пребывания).

В сфере политических прав и свобод вынужденные переселенцы имеют больше прав, чем беженцы, поскольку беженцы, как иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранным (ст.12 ФЗ «О правовом положении иностранцев в РФ», кроме случаев, предусмотренных федеральными законами).

Под административной ответственностью беженцев и вынужденных переселенцев следует понимать их ответственность перед органами государственного управления, а в случаях, прямо предусмотренных законом, — перед судом за виновное нарушение общеобязательных административно-правовых норма. Она выражается в применении к нарушителям установленных административных наказаний. В качестве признаков административной ответственности беженцев и вынужденных переселенцев можно выделить следующие:

• а) наступает при совершении беженцем или переселенцем правонарушения;
• б) устанавливается преимущественно нормами административного права;
• в) субъектами административной ответственности являются беженцы и вынужденные переселенцы;
• г) наступает во внесудебном порядке;
• д) порядок наложения наказания регламентируется административно-процессуальными нормами;
• е) не влечет последствия в виде судимости;
• ж) играет существенную роль в профилактике преступлений со стороны беженцев и вынужденных переселенцев Юрицин А.Е.

Указ. соч. С. 72-73..

Фактически основанием административной ответственности является акт поведения беженцев и вынужденных переселенцев, который противоречит норме. Административная ответственность беженцев и вынужденных переселенцев устанавливается в соответствии со ст. 2.6 КоАП РФ на общих основаниях. Неисполнение вынужденными переселенцами и беженцами обязанностей образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.12 КоАП РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что под административно-правовым статусом беженцев и вынужденных переселенцев следует понимать предоставленную Российским государством беженцам и вынужденным переселенцам систему прав, свобод, гарантий и возложенных в сфере государственного управления обязанностей, а также ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Следует подчеркнуть, что права и свободы беженцев и переселенцев в Российской Федерации не могут быть ограничены мотивами расовой принадлежности, социального происхождения, имущественным и должностным положением, принадлежностью к определенной языковой группе, отношении к религии, политическими убеждениями, принадлежностью к определенным общественным объединениям и иными обстоятельствами, что вполне соответствует международным гуманитарным нормам Там же С. 60..

Однако несмотря на издание необходимых законов и постановлений Российской Федерации, направленных на регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев, существует множество практических проблем в этой сфере, которые будут рассмотрены в следующем разделе.

§ 2.2 Практические проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

Одной из главных проблем, на мой взгляд, является проблема доказательства дискриминации или бегства от военных действий. Сотрудники ФМС РФ зачастую отказывают людям в предоставлении статуса беженца из-за того, что те не могут предоставить доказательств о какой-либо дискриминации или бегства, по сути, чтобы спасти жизнь. Если конфликт носит явно национальный характер, тогда сама по себе принадлежность к определенной национальности может быть доказательством. Хотя даже в грузино-абхазском конфликте все не было так однозначно и бежавшим из Абхазии людям все равно не давали статуса беженца только на основании их абхазской национальности. Однако рассматривая ситуацию граждан Украины, бежавших в России, нужно сказать, что им довольно трудно доказать, что они подверглись какой-либо опасности Гаганов А. Беженцы из Украины: правовой аспект. [Электронный ресурс]// URL http://rusra№d.ru/a№alytics/bezhe№tsy-iz-ukrai№y-segod№ja-pravovoj-aspekt (24 фев. 2015 г.).

Кабалов А.Н. в своей работе также отмечает, что согласно подходу УВКБ ООН, человек становится беженцем в силу фактического положения. Одной из проблем, как говорилось выше, является непредоставление статуса беженца вследствие сложности доказывания дискриминации ходатайствующего по какому-либо признаку или вследствие бегства от военных действий. Чиновники страны, принимающей беженцев, доверяют информации о беженцах из страны исхода. Однако, это в корне не верно, т.к. это нарушает принцип конфиденциальности информации о беженцах. Чиновники и работники миграционных служб обязаны пользоваться информацией УВКБ ООН См.: Каблов А.Н. Беженцы и вынужденные переселенцы в современной России: международно-правовые, политические, социальные аспекты проблемы и технологии ее разрешения. Дис. … Канд. полит. Наук: 23.00.02, 2004. С. 150-152..

Чиновники требуют подтверждения о насилии, не понимая, что в случае отказа и возврата лиц в государство, где их подвергают какой-либо дискриминации, они могут погибнуть. Опасность возвращения не рассматривается как основание для предоставления статуса беженца или временного убежища Там же. С. 154..

prima face

Фактически, миграционная политика ограничивает предоставление статуса беженца. По официальным данным федеральной миграционной службы, с 2008 г. по 2012 г., 10 394 человека ходатайствовали о предоставлении им статуса беженца, однако такой статус получили лишь 961 человек (см. Приложение 2).

Одной из главных проблем является слабое выполнение федеральных законов субъектами Российской Федерации, а также принятие субъектами собственных законов, противоречащих федеральным. В качестве примера можно привести ситуацию, когда департамент г. Москвы издал распоряжение, согласно которому школы перестали принимать детей, чьи родители не имели московской регистрации. Суд опротестовал данные действия. Еще одним примером служит ситуация, когда на территории Северного Кавказа (Краснодарская, Ростовская области), для регистрации мигрантов требовалось наличие родственников См. Каблов А. Н. Там же. С. 155-156..

Еще одной немаловажной проблемой является предоставление беженцам некачественных услуг и жилья. Так, например, мигрантам в Москве предлагали для постоянного проживания квартиры в недостроенных домах. Когда люди начали отказываться от такого жилья, сотрудники ФМС заявили, что мигранты отказываются от предоставления жилья безосновательно Там же. С. 176..

Общей проблемой является произвольное толкование законов миграционными службами и чиновниками субъектов РФ, умышленные искажения фактов и статистических данных (так, например, в одном из субъектов РФ местные власти называли беженцев переселенцами, чтобы не предоставлять им жилье).

Для решения вышеперечисленных проблем необходимо следующее:

• чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, изложенными в законе;
• издание соответствующих правовых актов, дополняющих уже изданные соответствующие правовые акты;
• издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона

Стоит отметить, что обстоятельства военного или межнационального конфликта упоминаются в понятии беженца в «Соглашении СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (от 24.09.1993).

Соглашение содержит не только обязательства государства, принимающего беженцев, но и обязанности государства выезда.

Так, по этому Соглашению последнее обязано:

• осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из Сторон;
• обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации;
• возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.

Принимающая сторона обязана обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывать беженцам и вынужденным переселенцам содействие в трудоустройстве.

Соглашение также предусматривало создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам (он был создан в 1995 году, однако в настоящее время определить его судьбу затруднительно).

Соглашение было подписано главами государств Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана. Украина в нем не участвовала Гаганов А. Там же..

Если человек законно пересек границу России, то он может просить о признании его беженцем либо сразу на границе в пункте пропуска, либо позже обратиться в ФМС России. В первом случае ходатайство передается в орган ФМС в течение трех дней и еще в течение пяти дней предварительно рассматривается. Потенциальный беженец при этом продолжает находиться практически на границе, в месте временного содержания. Его ходатайство проходит предварительное рассмотрение, по результатам которого выдается или не выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу.

П. 1 ст. 5 ФЗ «О беженцах» содержит десять оснований для отказа в рассмотрении ходатайства, по существу. Проблема заключается в том, что гражданское лицо в военных условиях в последнюю очередь думает о законности пересечения границы. В соответствии с законом «незаконно выехавшие» из страны, могут получить отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцами. Как быть с теми, чьи документы были уничтожены вместе с домами и всем имуществом? Конечно, на этот вопрос у ФМС есть ответ, однако процедура еще больше усложняется в таких случаях.

После получения свидетельства потенциальный беженец сдает свой национальный паспорт на хранение в ФМС, его личность на территории РФ удостоверяется этим свидетельством. Для выезда за пределы РФ ему снова надо будет обращаться в ФМС, то есть так просто вернуться домой он уже не может.

Пока ходатайство рассматривается по существу, лицо, получившее свидетельство, направляется в центр временного размещения и приобретает дополнительные права: право на получение питания, пользование коммунальными услугами, медицинскую и лекарственную помощь, содействие в направлении на обучение или трудоустройство. Предусмотрено также единовременное пособие, которое должно составлять не ниже 100 руб. в день (п. 3 ст. 6 ФЗ «О беженцах», ред. от 22.12.2014).

По существу, ходатайство рассматривается в срок до трех месяцев, проводится анкетирование и собеседования с беженцем (длящиеся не более четырех часов), проводится процедура идентификации личности и обязательная государственная дактилоскопическая регистрация, медицинское освидетельствование. Срок рассмотрения может быть продлен еще на три месяца.

Ни Закон, ни административный регламент не содержат критериев, по которым определяется, обоснованы ли опасения лица стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Насколько эти права реализуются на практике, сложно сказать. Мы видим (по телевизору), что фактическим беженцам с Украины предоставляется временное жилье, питание, медицинская помощь. Всем или не всем и в каком объеме — достоверной информации нет.

Закон о беженцах предусматривает также процедуру получения временного убежища, порядок предоставления временного убежища определен постановлением Правительства РФ. Временное убежище может быть предоставлено тем, кто (п. 2 ст. 12 ФЗ «О беженцах»):

1) имеет основания для признания беженцем, но ограничивается заявлением с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2) не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворен (депортирован) за пределы территории Российской Федерации.

Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице, в том числе обстоятельств прибытия на территорию России либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории России (например, состояние здоровья).

Процесс и сроки получения убежища в целом схожи с процедурой получения статуса беженца, но процедура получения временного убежища все же менее громоздкая, чем при получении статуса беженца. Временное убежище предоставляется на срок до 1 года, который может продлеваться.

Подробно процедура рассмотрения ходатайства о предоставлении временного убежища расписана тем же административным регламентом, что и процедура получения статуса беженца. В частности в регламенте сказано, что заявление о предоставлении временного убежища на территории России рассматривается по существу в любом случае. Основанием для отказа в предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации является отсутствие обстоятельств, предусмотренных пунктом 2 статьи 12 Федерального закона о беженцах. То есть, надо понимать это так, что человек, претендующий на получение временного убежища, все равно должен соответствовать определению понятия беженца. Рассчитывать на то, что лицо, не имеющее оснований для признания беженцем, по гуманным побуждениям должно быть оставлено в России, не приходится. Нет даже примерного перечня таких «гуманных побуждений», поэтому принятие решения на этом основании представляется абсолютно произвольным. Постановление Правительства и административный регламент связывают «гуманные побуждения» в первую очередь с состоянием здоровья заявителя.

Процедура получения временного убежища состоит из четырех этапов (против шести — при ходатайстве о статусе беженца — нет предварительного рассмотрения заявления):

• прием заявления о предоставлении временного убежища;
• проведение индивидуального собеседования с заполнением анкеты и опросного листа;
• рассмотрение заявления о предоставлении временного убежища;
• принятие решения.

Индивидуальные собеседования, так же как и для потенциальных беженцев, длятся не более четырех часов и могут проводиться несколько раз с интервалами не более двух рабочих дней. Анкета заявителя одинакова для тех, кто просит о статусе беженца, и тех, кто просит о временном убежище. Также обязательно проводятся дактилоскопическая регистрация и медицинское освидетельствование.

Процедура определения, попадает ли человек под определение беженца или не попадает, произвольна: это решает работник ФМС практически на основании своего «революционного правосознания». Ни закон, ни подзаконные акты не дают четких критериев: как определить, насколько обоснованы опасения человека стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений? То есть, в соответствии с Законом о беженцах, опасений просто быть убитым недостаточно.

В этой связи нельзя говорить о том, что получить временное убежище юридически проще, чем получить статус беженца. Возможно, на практике, действительно, проще, определить это можно по соответствующей статистике.

Согласно официальной статистике ФМС России, за 2008 — 2012 годы из 10 394 иностранцев, обратившихся с ходатайством о признании беженцами, лишь 961 человек получил такой статус (7,6 %).

По гражданам Украины это соотношение составляло 5 из 58 (6,4 %) (см. Приложение 2).

За 2008 — 2012 годы с ходатайством о предоставлении временного убежища обратилось 8 634 человека, получили убежище в 2008 — 2012 годах 5 728 человек. По гражданам Украины статистика 17 и 10 соответственно (см. Приложение 3).

Очевидно, что тенденция обретения временного убежища выглядит позитивнее, чем ситуация со статусом беженца: более половины обратившихся получают временное убежище.

Стоит отметить, что правительство Российской Федерации делает попытки дополнить уже существующее законодательство новыми федеральными законами. В Государственную Думу внесено несколько проектов федеральных законов, направленных на упрощение процедур для беженцев из Украины.

Первый из них, № 533808-6, был внесен 28 мая 2014 года группой депутатов Государственной Думы (Е.А. Федоров, М.В. Дегтярев, А.В. Терентьев, А.В. Романов, О.Д. Валенчук).

Суть законодательной инициативы в том, чтобы признавать беженцами граждан Украины, покидающих свою страну в связи с военными действиями, в упрощенном порядке. Такой порядок предлагается установить ФМС России. Практика завершения весенней парламентской сессии 2014 года показала, что необходимые Правительству РФ законы можно принять в трех чтениях за неделю (например, проект № 555506-6 — об увеличении капиталов банков, проект № 556913-6).

Поправки к Закону о беженцах, видимо, не вошли в число приоритетных законов и отложены на осеннюю сессию. Вероятно, этот проект вообще не будет принят. Действующий Закон содержит норму (пункт 2 статьи 14) на случай экстренного массового прибытия потенциальных беженцев и соответствующее полномочие Правительства РФ См. Гаганов А. Беженцы из Украины: правовой аспект. [Электронный ресурс] // http://rusra№d.ru/a№alytics/bezhe№tsy-iz-ukrai№y-segod№ja-pravovoj-aspekt (24.02.2015 г.).

Положительным моментом этой законодательной инициативы можно назвать то, что депутаты, внося данный проект закона, выразили свою официальную позицию по отношению к событиям на Юго-Востоке Украины. Позиция эта четко сформулирована в пояснительной записке: «в результате политических потрясений, связанных с произошедшим на Украине насильственным захватом власти и изменением конституционного строя, геноцидом, ущемлением прав граждан, иностранной интервенцией, складывается экстраординарная ситуация, которая несет угрозу жизни всех русскоязычных граждан Украины» См.: Там же..

Другой проект (№ 556196-6) был внесен Тульской областной Думой 27 июня 2014 года. Он направлен на упрощение порядка приема в гражданство России для граждан Украины, а также на предоставление гражданам Украины права трудиться в России без получения разрешения на работу См.: Там же..

Третий проект (№ 559761-6) внес депутат-коммунист Иван Никитчук 2 июля 2014 года. Несмотря на низкий уровень законодательной техники, проект содержит рациональное зерно. Депутат предлагает установить сокращенный срок (один месяц) рассмотрения ходатайств о признании беженцами, поступающих от соотечественников, состоявших в гражданстве СССР или потомков граждан СССР, массово прибывших из зоны вооруженного конфликта на территории бывшей республики СССР. Предлагаемая норма рассчитана не только на граждан Украины: она предусматривает возможность аналогичных событий на территории любой бывшей союзной республики. Можно одобрить идею упрощенного порядка получения статуса беженца для бывших граждан СССР и их потомков, а также учет в понятии беженца обстоятельств вооруженного конфликта. Однако проект закона сформулирован недостаточно четко, он не учитывает существующее определение понятия «соотечественник» (статья 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»).

Изменения вносятся не в те статьи, которые следовало бы менять для достижения обозначенной автором цели Гаганов А. Там же.

Названные законопроекты отмечают, что их принятие не потребует затрат из федерального бюджета. Однако любое упрощение получения статуса беженца или даже получения временного убежища, в условиях массового бегства в Россию, в итоге потребует значительных расходов.

Существует законопроект «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации». Он пока не внесен в Государственную Думу. Законопроект предусматривает четыре вида убежища: статус беженца, временное убежище, политическое убежище, временная защита. Порядок предоставления и прекращения временной защиты определяется Правительством РФ. В остальных вопросах закон в основном следует канве Закона о беженцах, понятие беженца соответствует действующему Закону и Конвенции ООН. Однако требуют внимания определения некоторых понятий, которые дает законопроект:

• «временное убежище — право временно пребывать на территории Российской Федерации, предоставленное лицу, ищущему убежище, в связи с наличием серьезных оснований полагать, что данное лицо станет жертвой внесудебного лишения жизни, пыток либо столкнется с реальной угрозой для жизни вследствие массового нарушения прав человека, всеобщего насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства;

— временная защита — право временно пребывать на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего на территорию Российской Федерации в экстренном порядке в составе группы лиц вследствие вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, всеобщего насилия или иных событий, серьезно нарушающих общественный порядок в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства» Гаганов А. Там же..

Очевидно, что законопроект учитывает обстоятельства вооруженного внутреннего или международного конфликта, массового нарушения прав человека, всеобщего насилия; перечень обстоятельств для предоставления временного убежища включает в себя опасения заявителя стать «жертвой внесудебного лишения жизни, пыток либо столкнуться с реальной угрозой для жизни вследствие массового нарушения прав человека, всеобщего насилия». На наш взгляд, такое направление корректировки понятий можно считать актуальным и перспективным для совершенствования правового регулирования рассматриваемой сферы.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что существующее понятие беженца устарело. Фактически оно не предусматривает ситуацию, когда люди не подвергаются личному преследованию по тем или иным признакам, а бегут от войны. В то же время, как показывает практика последних дней, риск личного преследования жителей Юго-Востока на территориях, покинутых ополченцами, более чем реален (речь идет о «фильтрации»).

Насколько это будет учитываться при предоставлении статуса беженца, покажет время. Вообще, следовало бы усовершенствовать как российское законодательное регулирование понятия беженца и смежных понятий (ввести новые понятия), так и международное правовое регулирование.