5.3.1. Правовое регулирование в сфере экологии
Конституция РФ, обязывая каждого охранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), одновременно гарантируют ему право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).
Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; допускается частная собственность на землю и иные природные ресурсы (ст. 9).
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и экологической безопасности, природопользования относятся к совместному ведению России и ее субъектов (ст. 72).
Согласно ст. 76 Конституции РФ издаваемые субъектами РФ правовые акты, регулирующие различные отношения в сфере экологии, не должны противоречить соответствующему федеральному законодательству, что не препятствует им в случае отсутствия на федеральном уровне определенного законодательного акта регулировать общественные отношения самостоятельно.
Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды), в котором закреплены: принципы и объекты охраны окружающей среды; компетенция России, ее субъектов, органов местного самоуправления, специально уполномоченных государственных органов в области охраны природы и использования ее ресурсов; права и обязанности граждан и общественных организаций. Следует также выделить Федеральные законы от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». К законодательным актам отраслевого характера относятся: Водный кодекс, ЛК, Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах»; федеральные законы от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире», от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Отдельные вопросы экологической безопасности регулируются федеральными законами от 09.01.1996 N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.07.1997 N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».
Основные международные конвенции по безопасности мореплавания ...
... Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ – 73/78) 4.1. Общие положения Конвенция принята в 1973 году и в 1978 году дополнена Протоколом по безопасности ... легли в основу «Международного морского Кодекса по опасным грузам, ММОГ» - основного международного юридического документа, регулирующего перевозку опасных грузов морем. 3. Международный морской Кодекс по опасным грузам, ...
Водным кодексом установлено, что регулирование отношений, связанных с определением права собственности на подземные водные объекты, предоставлением и прекращением права пользования водными объектами, с использованием подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, должно осуществляться в соответствии с законодательством о недрах (ст. 8-10, 43, 59 Закона РФ «О недрах»).
Водным кодексом не предусмотрено ограничение оборота водных объектов, предоставленных в пользование на основании договора водопользования (ст. 9), ограничение перехода права пользования такими водными объектами (ст. 19), в связи с чем серьезным образом могут нарушаться права граждан на доступ к водным объектам. Кроме того, замена разрешительного порядка предоставления права пользования водными объектами на договорные отношения приводит к снижению эффективности государственного регулирования. Статьей 11 Водного кодекса разрешено использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод и при этом не предусмотрена платность за загрязнение. Вообще отсутствует норма, регулирующая рациональное использование и охрану водных объектов от загрязнения, истощения и деградации.
В свою очередь, ЛК определено, что гражданско-правовые отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регламентируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК и другими федеральными законами. ЛК вместо разрешительного введен заявительный порядок осуществления лесопользования (лесная декларация).
Нормативные правовые акты Президента РФ в основном содержат концептуальные положения о направлениях государственной политики в рассматриваемой сфере. Речь идет об указах от 04.02.1994 N 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 01.04.1996 N 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», от 04.06.2008 N 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».
Положения федеральных законов конкретизируются в постановлениях Правительства РФ, а также в актах специально уполномоченных в экологической сфере федеральных органов исполнительной власти. В качестве примеров можно привести постановление Правительства РФ от 02.02.2010 N 42 «Об уничтожении запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов» и приказ Минприроды России от 06.09.2010 N 344 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания». Начиная с 2008 г. в экологическом законодательстве наметилась неоднозначно оцениваемая тенденция акцентирования внимания в подзаконном нормотворчестве на акты министерств и федеральных служб (например, в водной, лесной и ряде других сфер).
Значительная роль в правовом регулировании экологических отношений отведена актам субъектов РФ и муниципальных образований. Региональное законодательство развивается с разной степенью интенсивности, однако вопросы, подлежащие регулированию в силу требований федеральных законов, субъектами РФ, как правило, решаются своевременно. Муниципальное нормотворчество напрямую вытекает из компетенции, определенной федеральным и региональным законодательством.
Экологическая политика и государственная экологическая функция ...
... в правовых рамках. Основными направлениями государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды являются: обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды; научное обеспечение охраны окружающей среды; ...
5.3.2. Система органов управления в сфере экологии
В России начиная с 1992 г. функционирует система федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных в рассматриваемой сфере, которая имеет тенденцию неустойчивости в силу периодических реорганизаций министерств и федеральных служб, а также характеризуется множественностью природоохранных органов.
Минприроды России согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 Положению осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. В ведении Минприроды России находятся Росприроднадзор, Росгидромет, Роснедра и Росводресурсы, которые подконтрольны названному министерству.
Росприроднадзор в силу утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 Положения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Согласно Положению, утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 372, Росгидромет осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Росводресурсы в соответствии с Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. В соответствии с Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293, Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.
Минсельхоз России на основании утв. постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 Положения о нем является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Россельхознадзора, который согласно утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 Положению осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения).
Административно-правовые методы в осуществлении функций исполнительной ...
... социально-экономической сфере. Правовое регулирование — это, прежде всего, нормотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, государственного управления по осуществлению функций регистрации юридических лиц, осуществления налоговой политики, лицензирование, аккредитация, контроль, административный надзор, ...
В соответствии с Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457, Росреестр осуществляет функции по государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета земель, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, а также государственный земельный контроль.
Ростехнадзор на основании утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 Положения осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления).
Согласно Положению, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322, Роспотребнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка и находится в ведении Минздравсоцразвития России.
Рослесхоз на основании утв. постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 N 736 Положения осуществляет функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
Росрыболовство согласно утв. постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 Положению осуществляет функции по: выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, сохранения водных биологических ресурсов, производства и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ, обеспечения безопасности мореплавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства; контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса, за обеспечением безопасности мореплавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства; оказанию государственных услуг в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности мореплавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства.
Прокурорский надзор за органами осуществляющими дознание
... 1. Дать анализ органа дознания как объекта прокурорского надзора; 2. Провести анализ предмета прокурорского надзора за органами дознания; 3. Провести анализ действующего законодательства по вопросам полномочий прокуро ра при осуществлении надзора за деятельностью органов, осуществляющих дознание. Методами исследования, ...
На региональном и муниципальном уровнях также созданы специально уполномоченные органы, статус которых определен в положениях о них, утвержденных соответствующими органами публичной власти с учетом требований.
5.3.3. Предмет, задачи и основные направления надзора за исполнением законов в сфере экологии
Под предметом надзора за исполнением законов в сфере экологии следует понимать соблюдение положений Конституции РФ экологического характера и исполнение законов в экологической сфере, действующих на территории РФ; соблюдение экологических прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие экологическому законодательству принимаемых названными органами и лицами правовых актов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Опираясь на данное определение предмета надзора в сфере экологии, можно обозначить его основные задачи в рассматриваемой сфере, как то: 1) выявление нарушений экологического законодательства; 2) установление причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям, а также виновных лиц; 3) устранение выявленных нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих этим нарушениям; 4) принятие мер к возмещению вреда (ущерба), причиненного совершением экологических правонарушений; 5) принятие мер по привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения экологического законодательства; 6) предупреждение нарушений экологического законодательства.
Надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной ...
... и пределы надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности В соответствии с Законом о прокуратуре предметом надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (ОРД) является соответствие законодательству правовых актов и решений (действий) органов, ...
Учитывая разнообразие экологического законодательства, к основным направлениям надзора за исполнением законов в сфере экологии относятся проверки исполнения законодательства: об охране окружающей среды: об охране и рациональном использовании земель; об использовании и охране недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира (включая водные биологические ресурсы); об обращении с отходами; об охране атмосферного воздуха; об особо охраняемых природных территориях и объектах.
5.3.4. Организация надзора за исполнением законов в сфере экологии
В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195 среди основных направлений надзорной деятельности назван надзор в сфере экологической безопасности. С учетом складывающейся в стране крайне неблагоприятной экологической обстановки прокурорам предписывается наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов и по каждому факту экологического правонарушения принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение следует придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.
Надзор за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере осуществляют: отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ; подразделения Генпрокуратуры РФ в федеральных округах; прокуратуры регионального уровня, включая специализированную Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру, прокуратуры районного звена, в том числе специализированные межрайонные природоохранные прокуратуры.
Вопросы разграничения компетенции прокуроров в природоохранной сфере определены в приказе Генпрокурора РФ от 07.05.2008 N 84. Непосредственно компетенция природоохранных прокуроров закреплена в п. 2.3 приказа. Согласно п. 4 приказа Волжский межрегиональный природоохранный прокурор осуществляет надзор и иные функции в границах бассейна реки Волга, что предопределяет необходимость согласования с Генпрокуратурой РФ и закрепления в совместных документах с прокуратурой субъектов РФ перечней городов и районов в регионах, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры.
На основании п. 2.4 приказа в пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел, разрешение обращений, формирование статистической отчетности, анализ состояния законности и правопорядка. А п. 2.5 предписывает прокурорам субъектов РФ при отсутствии на территории региона специализированной прокуратуры (на правах районной), руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ, возлагать соответствующие полномочия по осуществлению надзора на прокуроров городов и районов.
Деятельность Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры
... органов местного самоуправления. Органом, осуществляющим в нашей стране высший прокурорский надзор за точным исполнением законов, включая и экологические законы, является прокуратура. Прокурорский надзор за исполнением названного законодательства, борьба с экологическими ...
В организации надзора большое значение имеет информационно-аналитическая работа, содержательную сторону которой составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор информации, ее обработка, выводы и предложения (результат).
Она включает анализ эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры. Для правильной постановки аналитической работы необходимы: 1) информация о нарушениях экологического законодательства и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; 2) средства сбора, накопления и обработки информации; 3) наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности.
Источниками информации о нарушениях экологического законодательства могут стать сведения из разных организаций, в первую очередь из органов контроля (надзора) в рассматриваемой сфере, где можно получить сведения: а) о составе и степени опасности загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и их концентрациях (превышениях ПДК) в компонентах природной среды;
- б) о выявленных нарушениях экологического законодательства и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем;
- в) об оснащении предприятий газоочистными, водоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов, сбросов и об их работе;
- г) о строительстве новых и реконструкции действующих очистных сооружений;
- д) о числе должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за загрязнение окружающей среды;
- е) о количестве и суммах заявленных исков в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства;
- ж) о количестве материалов, направленных в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
- з) о приостановлении производственной деятельности предприятий, цехов, участков.
Природоохранные органы составляют также перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, направленной на оздоровление окружающей среды, с которыми необходимо знакомиться прокурору. Естественно, в силу возложенных на прокуратуру полномочий в поле ее зрения должны находиться ежегодные планы проверок хозяйствующих субъектов (Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).
Прокурорами также должна быть востребована обширная и разносторонняя информация о состоянии окружающей среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению, которой обладают представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Начиная с 1992 г. ежегодно публикуется Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации». Это обобщенный свод данных, представленных всеми специально уполномоченными в области охраны и использования окружающей среды и иными органами. Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора издает ежегодный Государственный доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации». На МЧС России возложена обязанность по составлению ежегодного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Перечисленные источники информации содержат анализ официальных данных из статистических отчетов. Прокурорам необходимо изыскивать возможности для получения таких документов.
Особенности проверки сведений по дебиторской и кредиторской задолженности ...
... с гражданским законодательством обязательство прекращено ликвидацией организации. До 2015 года в консолидированной отчетности графы нереальной к взысканию и просроченной задолженностям были не заполнены. В ходе внешней проверки подтвердить ...
В числе информационных источников следует выделить формы статистического наблюдения. Приказом Росстата от 10.08.2009 N 166 утверждены: форма N 4-ОС «Сведения о текущих затратах на охрану окружающей среды и экологических платежах» (годовая); форма N 1-ЛХ «Сведения о воспроизводстве лесов и лесоразведении» (годовая); форма N 12-ЛХ «Сведения о защите лесов» (годовая); форма N 2-ТП (воздух) «Сведения об охране атмосферного воздуха»; форма N 2-ТП-воздух (срочная) «Сведения об охране атмосферного воздуха». Кроме того, продолжают действовать некоторые формы, утв. приказом Росстата от 18.08.2008 N 194, в том числе: форма N 1-заповедник «Сведения о государственных природных заповедниках и национальных парках»; N 6-ОС «Сведения о загрязнении окружающей среды при авариях на магистральных трубопроводах»; N 5-ЛХ «Сведения о лесных пожарах»; N 2-ТП (охота) «Сведения об охотничьих хозяйствах». Форма N 2-ТП (отходы) утверждена приказом Росстата от 28.01.2011 N 17. Приказом Росстата от 19.10.2009 N 230 введена в действие с отчета за 2010 г. форма N 2-ТП (водхоз) «Сведения об использовании воды».
Сведения по перечисленным формам могут быть получены в территориальных органах Росстата либо в органах и организациях, обязанных их заполнять. Следует иметь в виду, что формы статистического наблюдения периодически отменяются или утверждаются в новой редакции. Это налагает на прокурора обязанность следить за подобными изменениями и учитывать их в надзорной деятельности.
В административных комиссиях органов местного самоуправления могут быть получены сведения о лицах, привлеченных к административной ответственности за отдельные нарушения экологического законодательства.
Данные о материальном ущербе, причиненном загрязнением окружающей среды, о количестве и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков можно получить в судах.
Банковские, финансовые и налоговые органы имеют сведения о поступлении платежей за пользование природными ресурсами и объектами, за сбросы и выбросы предприятиями загрязняющих веществ, за размещение отходов и иные виды негативного воздействия, а также о поступлении денежных средств, взыскиваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом наложения штрафов.
Емкими источниками информации о нарушениях экологического законодательства являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения СМИ (печатных изданий, радио, телевидения); обращения в прокуратуру должностных лиц.
В качестве основания для прокурорских проверок принимаются во внимание материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях, прокурорской и правоприменительной практики, содержащие данные о нарушении законов.
Полученная прокурорами информация о нарушениях экологического законодательства должна подвергаться тщательному анализу, что позволяет: а) видеть реальное состояние окружающей среды, вред, причиненный ей выбросами и сбросами стационарных и передвижных источников загрязнения, размещением отходов; б) определять наиболее неблагополучные в экологическом отношении промышленные и иные предприятия, другие объекты; в) оценивать результативность мер борьбы с нарушениями экологического законодательства, роль природоохранных и правоохранительных органов, а также самой прокуратуры; г) определять круг вопросов, по которым проведение проверок можно поручить природоохранным и другим органам; д) избегать дублирования в работе, осуществлять более целенаправленно надзор за исполнением названного законодательства.
Акты управления органов исполнительной власти: понятие, виды, значение
... роль в управлении. С позиции юридического содержания правовых актов управления рассмотрим основные требования предъявляемые к актам управления. Рассмотрим один из наиболее важных вариантов правовых актов управления – как опротестование и обжалование. Правовые акты управления - акты исполнительных органов и должностных ...
Одним из важных аспектов работы прокуратуры в сфере экологии является планирование надзорной деятельности, обеспечивающее ее комплексную научную основу. Планированием достигается: а) четкое определение задач прокуратуры в целом и отдельных ее звеньев на определенный отрезок времени; б) разработка и реализация программы мероприятий по решению этих задач, составленной на основе рационального распределения сил и средств для укрепления законности и более эффективной борьбы с правонарушениями; в) установление персональной ответственности за выполнение намеченных мероприятий и последовательности их выполнения во времени; г) определение форм взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами и общественными организациями.
Плановые мероприятия прокуратуры согласовываются с мероприятиями природоохранных и других органов. При этом применяются требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 27.03.2009 N 93 прокуроры обязаны при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Закона и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. По итогам работы за каждое полугодие необходимо организовывать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных внеплановых выездных проверках хозяйствующих субъектов. Следует помнить, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является, в частности, поступление в органы государственного контроля (надзора) информации (обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из СМИ) о фактах причинения (угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также возникновение (угрозы возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Прокурор должен убедиться, что проверки действительно проведены и приняты реальные меры, направленные на устранение и недопущение в будущем выявленных правонарушений, а виновные лица понесли наказание.
Одним из путей совершенствования надзорной практики органов прокуратуры является обобщение и анализ информации о выявленных нарушениях, допущенных уполномоченными органами при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью прав субъектов предпринимательской деятельности.
К числу важнейших элементов организации прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и за исполнением экологического законодательства, относится надлежащий контроль со стороны руководителей прокуратур за рассмотрением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора. С этой целью в прокуратуре должен быть налажен учет всех актов прокурорского реагирования и оперативный контроль за сроками и качеством их рассмотрения.
5.3.5. Типичные нарушения экологического законодательства
Все нарушения экологического законодательства разделяются на проступки и преступления. Проступки влекут за собой дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую или административную ответственность, а преступления – уголовную. Экологическое правонарушение можно определить как виновное, наказуемое, запрещенное законом деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и членов его общества. Экологическое преступление – общественно опасное, виновное, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и населения.
Предмет экологических преступлений – окружающая среда в целом и отдельные природные ресурсы (земля, недра, атмосфера, внутренние воды и воды открытого моря, животные, растительность), а также достопримечательные объекты живой и неживой природы: природные ландшафты, урочища, ущелья, скалы, деревья, водоемы и др. По характеру экологические преступления можно разделить на связанные с незаконным использованием (захватом) природных ресурсов (ст. 253, 256, 258, 260 УК) и связанные с негативным воздействием на окружающую среду, ухудшением ее качества (ст. 246-249, 251, 252, 254, 255, 257, 259, 261, 262 УК).
Ответственность за административные правонарушения предусмотрена нормами гл. 7 и 8 КоАП и специальных законов субъектов РФ, устанавливающих такую ответственность.
Разнообразие экологических правонарушений требует их типологизации. Практически наиболее значимая из них – по субъектам нарушений:
1) нарушения, допускаемые органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления: а) издание правовых актов, регулирующих общественные отношения в экологической сфере, которые противоречат актам, имеющим более высокую юридическую силу; б) бездействие, когда указанные органы попреки требованиям законодательства не издают соответствующие правовые акты, что затрудняет либо делает невозможным регулирование отдельных видов общественных отношений; в) превышение полномочий при осуществлении распорядительной и разрешительной деятельности (в частности, при выделении земельных участков) и др.;
2) нарушения, допускаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными структурами: а) ненадлежащее исполнение предоставленных им законодательством полномочий, проявляющееся в пассивности, нежелании обострять отношения с правонарушителями; б) несоблюдение требований процессуального характера при применении мер административного воздействия, выражающееся в нарушении сроков привлечения к ответственности, в применении санкций от имени ненадлежащего должностного лица или органа, в неисполнении других обязательных процедур, предусмотренных административным законодательством; в) сокрытие от правоохранительных органов фактов уголовно наказуемых деяний путем применения мер административно-правового характера; г) незаконная выдача согласований и разрешений разного рода субъектам на осуществление той или иной деятельности при наличии установленных законодательством экологических или санитарных запретов и др.;
3) нарушения, допускаемые хозяйствующими субъектами: а) несоблюдение в процессе повседневной деятельности экологических и санитарных требований, установленных законодательством. Среди подобного рода нарушений можно выделить: захламление территорий; превышение предельно допустимых норм выбросов и сбросов загрязняющих веществ, иных видов негативного воздействия на окружающую среду; невыполнение природоохранных мероприятий по снижению техногенной нагрузки на окружающую среду; б) осуществление деятельности, связанной с природопользованием или охраной окружающей среды, без соответствующего разрешения (незаконная добыча полезных ископаемых, несанкционированное размещение отходов и пр.); в) реализация мероприятий, способных отрицательно повлиять на состояние окружающей среды, при отсутствии обязательного заключения государственной экологической экспертизы либо при наличии ее отрицательного заключения и др.
5.3.6. Проверки исполнения экологического законодательства
После сбора и оценки полученной информации о нарушении экологического законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах, принимается решение о проведении прокурорской проверки. По общему правилу проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.д.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых и государственных интересов, прав и гарантий групп населения и граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.
Подготовка к проверке включает составление плана ее проведения, который утверждается прокурором либо его заместителем. План содержит: наименование органа, включая структурные подразделения, где планируется проведение проверки; перечень норм законодательства, исполнение которых намечается проверить, и соответствующих нормативных материалов; характер основных вопросов, подлежащих выяснению, список документов и иных сведений, подлежащих истребованию для ознакомления; основные тактические приемы, использование которых предполагается в ходе проверки (установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности соответствующей документации или ее изъятие, определение круга лиц, специалистов, необходимых для участия при проведении осмотра, фотографирования, видеозаписи и т.д.); порядок изучения и анализа собранной информации; сроки проведения проверки, а также ответственные исполнители.
Задача прокуратуры при проведении проверок в федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, а также в органах представительной и исполнительной власти субъектов РФ состоит в том, чтобы установить: а) законность издания этими органами правовых актов; б) соблюдение требований законодательства, регулирующего деятельность этих органов; в) соблюдение требований законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере экологии; г) правомерность применения мер принуждения к нарушителям законодательства в сфере экологии.
В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной ситуации прокурорам рекомендуется планировать проверки следующих видов: а) целевая (предметная), когда проверяется исполнение определенных норм экологического законодательства (например, исполнение законодательства об отходах производства и потребления); б) комплексная, в ходе которой проверяется исполнение широкого круга вопросов, закрепленных в экологическом законодательстве; в) сквозная, охватывающая полностью структуру того или иного органа (например, проверка исполнения экологического законодательства в Росприроднадзоре или одном из его территориальных органов), которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер; г) контрольная, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений экологического законодательства*(34).
Как отмечено выше, основным нарушением в деятельности названных органов является незаконное издание ими правовых актов, а также уклонение от издания актов тогда, когда этого требует законодательство. Перед началом проверки соблюдения экологического законодательства при издании правовых актов органами публичной власти прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты в связи с ранее внесенными протестами и решениями судов о признании актов недействующими и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.
При проведении рассматриваемой проверки следует выяснить: 1) правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа, не вышел ли он за пределы компетенции; 2) не допущено ли в акте нарушение законов, которые применены при издании акта; 3) не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы государства, общества; 4) не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами, а также конституциями, уставами и законами субъектов РФ; 5) не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; 6) не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений; 7) соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам; 8) содержит ли акт указание на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения его исполнения; 9) не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам; 10) соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа, в том числе необходимый кворум; 11) содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и др., и указан ли срок вступления его в силу; 12) каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.
При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.
При проведении проверок в федеральных природоохранных органах, их территориальных органах, а также органах управления в сфере экологии субъектов РФ и муниципальных образований прокурорам следует в том числе учитывать соблюдение положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в части законности осуществления контрольно-надзорной деятельности. Изучению подлежат в числе прочих следующие вопросы: 1) издавались ли данным органом правовые акты, если да, то насколько они законны; 2) правовыми ли средствами предотвращаются и пресекаются правонарушения в сфере экологии; 3) законно ли и обоснованно осуществляется производство по делам об административных правонарушениях (в том числе составление протоколов об административных правонарушениях, протоколов об изъятии вещей и документов, вынесение определений о возбуждении дел об административных правонарушениях, постановлений о прекращении производства по административным делам, постановлений о назначении административного наказания); 4) направляются ли в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности; 5) предъявляются ли в необходимых случаях иски (заявления) в суды (арбитражные суды); 6) соблюдается ли должностными лицами территориальных органов порядок применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Прокурору нужно дать оценку правоприменительной практике проверяемого органа по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением экологического законодательства в пределах их компетенции – по сферам охраны окружающей среды и природопользования, разрешительной и иной публичной деятельности, а также по осуществлению контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления федеральных полномочий в сфере экологии.
При проведении проверок в названных органах прокурору необходимо, помимо прочего, установить наличие и изучить справки-обобщения, составленные по результатам их контрольно-надзорной деятельности. Справки должны содержать следующие сведения: фамилия, имя, отчество должностного лица, проводившего проверку, основание проведения проверки, дата и место составления документа; период проверки (даты начала и окончания проверки); состав участников (представители, специалисты организаций и учреждений, привлекаемые к проверке); полномочный представитель проверяемой организации; вид проверки (комплексная или целевая, плановая или внеплановая); местонахождение проверяемого органа; наличие, законность выдачи и правильность оформления лицензии (разрешения) на право природопользования (когда выдана, переоформлена и по каким основаниям; наличие дополнений и изменений, даты регистрации); наличие и правильность других правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов (свидетельство о государственной регистрации, лицензии на виды деятельности, договоров подряда и т.д.); краткая характеристика проверяемого объекта; состояние природных объектов; наличие проектных документов и необходимых согласований (экспертиз, заключений и т.д.); наличие или отсутствие планов, программ и соглашений, согласованных с государственными органами власти в сфере природопользования; выполнение требований законодательства, установленных норм и правил, условий пользования, предусмотренных лицензией (разрешением); выполнение согласованных с государственными органами власти планов, программ и соглашений в сфере природопользования.
По итогам проверки составляется документ, в котором отражаются все выявленные прокурором нарушения законодательных актов, правил, инструкций, условий пользования, установленных лицензией (разрешением), и других регламентирующих документов с четкой квалификацией выявленных нарушений по соответствующим пунктам, частям, статьям законов и нормативных актов. Указывается на имеющиеся признаки административного, уголовного нарушений, намечаются меры по устранению нарушений закона.
К справке-обобщению прилагаются необходимые для обоснования выводов и рекомендаций материалы: копии (выписки) из правоустанавливающих и разрешительных документов; информационно-аналитические справки, отчеты; объяснения природопользователя (руководителя, должностных лиц или граждан) по фактам нарушения; акты отбора образцов (проб); протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) специалистов и экспертиз; другие документы и материалы или их копии, связанные с объектом контроля.
В случае выявления нарушений закона прокурор принимает соответствующие меры реагирования, направленные на восстановление нарушенных прав и законных интересов государства, общества, граждан и юридических лиц.
5.3.7. Меры прокурорского реагирования
Обобщив все материалы проверки, прокурор принимает решение о применении к нарушителям мер реагирования. Закон о прокуратуре (ст. 23-25.1) содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по выявленным фактам нарушений законов. В зависимости от характера нарушений экологического законодательства, причин и условий, им способствующих, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей прокурор готовит: протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона, постановление о направлении материалов в органы предварительного расследования, иск (заявление) в суд (арбитражный суд).
При выборе форм реагирования следует также руководствоваться положениями приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 195. Условия, обеспечивающие эффективность актов реагирования, – это своевременность вынесения, обоснованность, аргументированность содержащихся в них выводов и предложений, наличие определенной структуры и реквизитов каждого из документов, юридическая и стилистическая грамотность. Прокурор должен также включать в соответствующий акт реагирования указания о принятии необходимых мер по наказанию лиц, допустивших правонарушения (о требованиях, предъявляемых к протесту, представлению и предостережению, см. 5.1).
Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении выносится с соблюдением требований гл. 28 КоАП по любому из выявленных прокурором фактов нарушения положений КоАП либо закона субъекта РФ, устанавливающего административную ответственность за экологические правонарушения. Следует учитывать, что Кодекс не исключает возможности солидарной ответственности должностных и юридических лиц за одно и то же правонарушение (при наличии соответствующих положений в санкции статьи), в силу чего можно ставить вопрос о наказании и тех и других уполномоченным на то органом административной юрисдикции или судом.
В случае установления факта совершения деяния, охватываемого диспозицией статей гл. 26 УК, прокурор, руководствуясь ст. 37 УПК, выносит постановление о направлении материалов проверки в органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Иски (заявления) в суды (арбитражные суды) направляются прокурором с соблюдением правил подведомственности и подсудности с учетом положений ст. 45 ГПК и ст. 52 АПК, устанавливающих основания обращения прокурора (либо вступления его в процесс).
В 2009 г. в ст. 45 ГПК расширены возможности прокурора по защите права граждан на благоприятную окружающую среду.
Типичными основаниями для обращения в суд являются: причинение вреда природным объектам; невыполнение органами публичной власти определенных мероприятий, предписанных законодательством (например, непринятие мер по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов, снабжению населения питьевой водой надлежащего качества, водоотведению нормативно очищенных сточных вод, бездействия в постановке на учет бесхозяйных гидротехнических сооружений и скотомогильников); незаконное использования организациями, предприятиями природных ресурсов (поверхностных и подземных вод, объектов животного мира и т.д.); нарушение требований при использовании природных ресурсов (сброс сточных вод в водные объекты с превышением установленных предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе).
При подготовке исковых заявлений в суды общей юрисдикции следует обращать внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности (приказ Генпрокурора РФ от 02.12.2003 N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»).
