О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ УСТАВА
- МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 101
1.1. Понятие «местное самоуправление».
Местное самоуправление является одним из основных ви-дов самоуправления наряду с национальным, профессиональ-ным, самоуправлением по интересам и политическим. В специ-альной литературе в настоящее время можно встретить доста-точно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением со-временной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образо-ваний, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только рос-сийский опыт земского и городского самоуправления второй половины XIX — начала XX вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.
Одно из первых определений понятия местного само-управления в отечественной юридической литературе было да-но А. Васильчиковым, сторонником общественной (общест-венно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внут-реннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление — это единст-во прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления» Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-странных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. С. I-IV..
Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей государственной школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М. Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление — это лишь составная часть госу-дарственного управления.
Местное самоуправление в РФ
... принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); 2) принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется ... муниципального управления (администрирования) – это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие – управленцы). Принципы местного самоуправления ...
Понимание муниципального самоуправления как разно-видности местного государственного управления получило ши-рокое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее известных — германской му-ниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и госу-дарственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муници-пального управления, социал-реформистские концепции мест-ного самоуправления, теории социального обслуживания и др.
Понятие «местное самоуправление» в юридической лите-ратуре также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные ор-ганы и их должностные лица. Последние, как правило, осуще-ствляют методы нетрадиционной политики, активнее исполь-зуют общественную инициативу. Их деятельность часто олице-творяет неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.
Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы местного само-управления. Ибо оно обладает одновременно качествами соци-ального и политического, публично-правового и частноправово-го. С одной стороны, самоуправление — это естественное со-стояние человека и общества, что отличает его от государства.
В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сло-жившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти на-ступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом — реформами местного самоуправ-ления наступал откат с очередным усилением тенденции цен-трализации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.
Но антагонизм общества и государства — такая же неиз-бежность, как и их извечная потребность друг в друге. Органи-зационная обособленность общества и государства, органов ме-стного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени — это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоя-тельностью социального и политического. Вместе с тем, мест-ное самоуправление, являясь проявлением общественного (со-циального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление — это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В. Барабашев, местное самоуправление — это публичная власть, существую-щая наряду с государственной властью, которую отличают та-кие признаки, как: 1) локально-управленческий характер орга-нов; 2) наличие определенных формальных гарантий органи-зационной, финансово-бюджетной и функциональной само-стоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с на-селением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются на-селением) Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 15-16.
Гарантии местного самоуправления
... гарантии местного самоуправления -- это политико правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами ...
Таким образом, местное самоуправление — это публичная власть, сочетающая в себе также признаки общественного (ес-тественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле-ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен-ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче-ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре-чивыми, часто непримиримыми интересами.
Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благо-приятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассо-вых и общенациональных отношений, гармонизации различ-ных интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов. Местное самоуправление структурирует тот уровень са-моорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естест-венные потребности отдельного человека, условия их удовле-творения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как жи-лищно-коммунальные, противопожарная защита, полицей-ская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить.
С другой стороны, неэффективно и нерацио-нально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень — это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, об-щественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспри-нимает издержки жизни в большом городе — загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов» Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляю-щееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 163-170. .
Структура и виды органов местного самоуправления в Российской Федерации
... к населению власть, которая создана для решения вопросов местного значения в пределах своей компетенции. Выше изложенное также означает, что субъект управления муниципальным образованием — само население или формируемые им органы местного самоуправления, а ...
Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая при-обретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выпол-няющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности).
Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материн-ства и отцовства, социальное и культурное обслуживание лю-дей и т.п. — традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.
Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное самоуправление «играет для установления незави-симости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно от-крывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером» Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
— Естествен-ному характеру формирования местного сообщества соответст-вует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их дея-тельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления показывают более тон-кое понимание проблем местного населения, чем государствен-ные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большин-ство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и дохо-дах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.
Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют од-ни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водо-снабжения, решаются они по-разному в муниципальных обра-зованиях. В этом проявляются не только субъективные факто-ры, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать опреде-ленный выбор муниципальных благ. В этой возможности важ-нейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти, действующие именно на ме-стном уровне.
Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более реальной подотчетности населению. Это обеспе-чивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за пре-доставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обо-стрение социальных проблем, имея на местном уровне допол-нительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).
Определенная «прозрачность» муниципальной власти уси-ливает доверие населения к ее возможностям. В муниципаль-ных органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все мест-ные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.
Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления
... местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуправления и ...
На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечи-вает органам местного самоуправления большую ценность де-нег — важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить уча-стие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эф-фективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных соци-альных групп, объединенных местом проживания, солидар-ность местного сообщества.
Важная социальная роль муниципальных органов обуслов-лена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития обра-зования, здравоохранения и культуры, жилищного и комму-нального хозяйства, социально-бытового обслуживания населе-ния и ряд других решались на уровне органов местного само-управления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу — обеспечивают комплексное решение вопросов обслу-живания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.
Однако, решая специфические местные проблемы, органы местного самоуправления должны учитывать приоритеты го-сударственной политики: улучшение демографической ситуа-ции, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слабо-развитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.
Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии — это selfgovernment (самоуправление), во Франции — centralisa-tion administrative (административная централизация), в Гер-мании — standische verfassung (сословные учреждения).
Однако, в настоящее время в терминологических особен-ностях проявляется скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправ-ления, которая нашла свое закрепление в принятой странами — членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хар-тии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под ме-стным самоуправлением понимается право и реальная спо-собность органов местного самоуправления регламентиро-вать значительную часть государственных дел и управлять его, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Понятие и система источников муниципального права. Европейская ...
... права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. Значение Конституции как источника муниципального права ...
Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на форми-рование представлений о местном самоуправлении в нацио-нальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) ме-стного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что местное само-управление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.
Более близкое к принятому европейским сообществом оп-ределение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организации дея-тельности граждан для самостоятельного (под свою ответ-ственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).
Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматри-вать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заве-дование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.. Такой систем-ный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.
М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие ме-стного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как систе-мы, состоящей из совокупности демократических организаци-онных форм (выборов) и институтов прямой (непосредствен-ной) демократии (референдумов), других форм прямого воле-изъявления, а также указанием на то, что посредством выбор-ных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федера-ции. —М., 1996. С. 460,470..
Принятие Конституций РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании местного самоуправления. В 1995 г. кон-ституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
«1. Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
«Роль местного самоуправления в истории России»
... мере, в правовом отношении. В это время государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Так, местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На ...
2. Местное самоуправление как выражение власти наро-да составляет одну из основ конституционного строя Рос-сийской Федерации» (ст. 2).
Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его принятия дискуссии активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)» Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 13-14..
Таким образом, местное самоуправление — это:
- основа конституционного строя России;
- форма народовластия;
- право населения муниципального образования на само-управление;
- самостоятельная деятельность населения муници-пального образования, признаваемая и гарантируемая Консти-туцией РФ, а также предполагающая ответственность;
- наличие собственной компетенции — вопросов местного значения;
- сочетание прямой (непосредственной) и пред-ставительной демократии;
- организация власти с учетом интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций.
Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается и признании местного самоуправления как неотъемлемого пра-ва населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Зако-на) Курской области предусматривает возможность самостоя-тельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким об-разом допускает возможность упразднения местного само-управления на территории отдельного муниципального обра-зования и его замену органами государственной власти, под-черкнул, что право проживающих на территории муници-пального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муни-ципального образования.
1.2. Территориальные основы местного самоуправления.
Местное самоуправление может осуществляться в рамках не-больших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы го-сударственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, со-гласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.
Муниципальное право
... и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа. 5.2. Полномочия главы муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без ...
Длительную историческую эволюцию прошел админист-ративно-территориальный принцип организации местного са-моуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная еди-ница, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провин-ции. В нашей стране получили широкое распространение тра-диционные административно-территориальные единицы — сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. — город, поселок, район, область.
Установление административно-территориального деле-ния государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относи-ла определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего орга-на государственной власти России — Съезда народных депута-тов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основыва-ясь на законодательных актах, закрепляющих его компетен-цию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и пере-именования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.
Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», ос-новываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в це-лостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного само-управления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчине-ния», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.
В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществ-лялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. оста-лось только 8 тыс.
Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подхо-дов к определению территориальной основы местного само-управления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и из исторических тради-ций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины — сель-ская община или город, не имеющий районного деления. Объе-динения общин (союзы общин) составляют второй уровень — округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные го-рода. В ФРГ допускается существование так называемых горо-дов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопро-са об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответст-вующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного само-управления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы ад-министративно-территориального деления и учреждения мест-ного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.
Местное самоуправление в Санкт-Петербурге
... Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ). Устав Санкт-Петербурга В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований следующих видов: сельское поселение - один или несколько объединенных общей ...
Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор-мы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:
1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ — городское или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления мест-ного самоуправления на иных уровнях.
2. Территориальные основы местного самоуправления оп-ределяются с учетом исторических и иных местных традиций.
3. Изменение границ территорий, в которых осуществля-ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения на-селения соответствующих территорий.
муниципального образования
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкрети-зировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов го-сударственной власти и органов местного самоуправ-ления в определении территориальных основ местного само-управления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их со-блюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных терри-ториях, закрытых административно-территориальных образо-ваниях, городах федерального значения.
Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципаль-ных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавли-вают и изменяют порядок образования, объединения, преобра-зования или упразднения муниципальных образований, уста-навливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.
Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Консти-туционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской об-ласти. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преоб-разования или упразднения муниципальных образований, ус-тановления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, под-черкнул, что такие принципы не должны являться ограничи-тельными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Уста-ва (Основного Закона) Курской области принципы (определе-ние территориального устройства исходя из максимальной эф-фективности решения социально-экономических вопросов ме-стного значения; наличие производственной, коммуникацион-ной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материаль-но-финансовых ресурсов для осуществления деятельности ор-ганов местного самоуправления и обеспечения государствен-ных минимальных социальных стандартов жителям муници-пального образования и др.) в силу неопределенности содержа-ния допускают их интерпретацию в качестве условий, ограни-чивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправле-ние. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Кон-ституции РФ.
К ведению местного самоуправления относится образова-ние, объединение, преобразование или упразднение внутриго-родских муниципальных образований, установление или изме-нение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население му-ниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, мо-гут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.
Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным деле-нием. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований являет-ся открытым и эти территории устанавливаются в соответст-вии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований, преду-смотрев, что «население городского, сельского поселения не-зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государ-ства.
В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который включает:
1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципаль-ные земли;
2) прилегающие к ним земли общего пользования;
3) рекреационные зоны (землями рекреационного назна-чения в соответствии с земельным законодательством призна-ются выделенные в установленном порядке:
* земли, предназначенные и используемые для организо-ванного массового отдыха и туризма населения (земельные уча-стки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, сана-ториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, ту-ристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских тури-стских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, рас-положенных вне земель оздоровительного назначения);
* а также земли пригородных зеленых зон, занятые леса-ми, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выпол-няющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион-ного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;
4) земли, необходимые для развития поселений;
5) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламен-тами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельско-хозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.
Законодатель оставил открытым перечень состава терри-тории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подроб-но возможность выкупа земельных участков для муници-пальных нужд, если таковых для развития поселений оказы-вается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земель-ный кодексы РФ.
В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муници-пальных нужд осуществляется в исключительных случаях, свя-занных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципаль-ного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в уста-новленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случа-ях, установленных законами субъектов Федерации.
В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Соб-ственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведом-лен об этом органом, принявшим решение, которое также под-лежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собствен-ником участка. При определении выкупной цены в нее вклю-чаются рыночная стоимость земельного участка и находящего-ся на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причи-ненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упу-щенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если собственник не согласен с решением об изъятии у не-го земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.
Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.
Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.).
Акмалова А.А. Муниципальное право России. — М., 2002. — С. 133.
Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.
Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного управления в пригородных зонах городов.
Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении в Воронежской области, является зоной совме-стных интересов городского и иных территорий местного само-управления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его террито-рий путем согласительных процедур q участием всех заинтере-сованных сторон, а при отсутствии согласия — в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Реше-ние о создании пригородной зоны предусматривает закрепле-ние ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории при-городной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны Акмалова А.А. Муниципальное право России. — М., 2002. — С. 133, 134
При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учиты-вать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образова-ния, или особыми законодательными актами органов государ-ственной власти.
1.3. Особенности регулирования местного самоуправления
Регулирование местного самоуправления осуществляется с по-мощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упоря-дочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной ре-гуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными воз-можностями других социальных норм Нерсесяц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. С. 50. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы я методы социаль-ного регулирования в значительной степени зависят от обще-ственных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.
Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе являлось обычное (общинное, при-мирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло органи-зацию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай — один из лучших методов право-творчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существен-ное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной пер-спективе» Методология права. М., 1981. С. 218.. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле зако-нодателя в применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон — это два самостоя-тельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятель-ствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.
Особое значение обычая в регулировании местного само-управления объясняется рядом обстоятельств. Среди важней-ших— антропологическая направленность местного само-управления как естественно-ценностного уровня самоорганиза-ции человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в кото-рое они включаются. На этом уровне решается большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат — формируются нормы поведения, основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и дей-ствий, коллективных возможностей представительной и непо-средственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в те-чение длительного времени в составе ее населения крестьянст-ва.
Обычное право сохранило свое значение как один из ис-точников муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем широкого использования местных тради-ций в организации и деятельности местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального права предполагает различение обычного права и местного обычая. Бели первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в законодательстве, то второй — реализовывался в жизни конкретного локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как первого (в частности, при опреде-лении предметов ведения местного самоуправления), так и вто-рого (при регулировании организации и деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов, уличных комитетов, домовых комитетов и др.).
Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправ-ления большое распространение получили нормы корпора-тивного права. В прошлом такое право формировалось купе-ческими гильдиями и ремесленными цехами, артелями и об-щинами. Оно регулировало создание и функционирование кор-поративного сообщества, обеспечивало коллективность отно-шений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, со-вместной хозяйственной деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на самоуправление отдельного (локального) сообщества.
………..
