В сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации ключевым является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323- ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [24], где определены правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан; права и обязанности человека и гражданина в сфере здравоохранения и гарантии реализации этих прав; полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан, а также права и обязанности медицинских организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья граждан, а также права и обязанности медицинских и фармацевтических работников.
Что касается деятельности прокуратуры в этой сфере правовых отношений, то проводимые прокурорами мероприятия по укреплению законности в сфере здравоохранения определяются общей социальной политикой государства, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора РФ [36].
В Приказе от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за соблюдением прав граждан в сфере здравоохранения назван одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры.
Генеральный РФ в своем выступлении на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 27 апреля 2013 г. подчеркнул, что «прокуратурой придается большое значение обеспечению конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Важно помнить, что стратегическая цель работы органов прокуратуры — реальное устранение нарушений в сфере здравоохранения измеряемое существенным улучшением состояния законности в этой сфере правоотношений» [27].
Статья 41 Конституции Российской Федерации [1] гарантирует право каждого гражданина на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
Государственная программа РФ «Развитие здравоохранения», утвержденная Правительством РФ 24 декабря 2012 г., стала важнейшим системным документом, определяющим конкретные цели, задачи и пути развития российского здравоохранения до 2020 г. Программа базируется на Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [44] и включает 11 подпрограмм по основным отраслевым направлениям, которые нацелены на создание необходимых условий для сохранения здоровья населения страны.
Государственная система охраны здоровья граждан в Российской Федерации
... фармацевтической деятельностью. В частную систему здравоохранения входят медицинские и другие организации, создаваемые и финансируемые юридическими и физическими лицами. Лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности осуществляется в соответсПраво российских граждан на охрану здоровья и ...
Несмотря на все позитивные стороны нашего здравоохранения, существует множество проблем в данной сфере требующих постоянного внимания органов прокуратуры. Органы прокуратуры Российской Федерации, осуществляя надзор за соблюдением прав на оказание качественной медицинской помощи, обязаны пресекать случаи использования ненадлежащего медицинского оборудования и техники, их простоя, нарушения при проведении диспансеризации, иммунизации населения, ведении медицинской документации, а также незаконное расходование бюджетных средств.
Сведения о нарушениях законодательства в сфере оказания медицинской помощи содержатся в заявлениях и обращениях граждан в прокуратуру, материалах поведенных прокурорами проверок по ним; материалах проверок, проведенных контролирующими органами в государственных, муниципальных и частных медицинских учреждениях и других лечебно-профилактических учреждениях; материалах уголовных, гражданских и административных дел по вопросам сферы здравоохранения; сообщениях в средствах массовой информации.
Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях в сфере здравоохранения надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. Изучение материалов прокурорского надзора показало, что в целом работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, включая проверки о соблюдении прав граждан на медицинскую помощь, проводится прокурорами на плановой основе. Обобщение материалов прокурорских проверок показало, что, несмотря на меры, принимаемые органами прокуратуры и другими уполномоченными государственными органами, общее положение с исполнением законодательства в сфере здравоохранения нельзя признать удовлетворительным.
Согласно статданным (Ф.О.Н.) в 2011 г. прокурорами выявлено всего 86 778 нарушений законов в сфере здравоохранения (рост на 39,3% по сравнению с 2010 г., в том числе 924 незаконных правовых акта (+1,2%), а при реализации ПНП «Здоровье» выявлено 43 558 нарушений законодательства (+21,4%), в том числе 541 незаконный правовой акт (16,1%).
Всего в первом полугодии 2014 года прокурорами выявлено свыше 26 тысяч нарушений в сфере здравоохранения, в целях их устранения принесено 89 протестов на незаконные правовые акты, внесено около 4 тысяч представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечены 7 900 лиц, должностным лицам объявлено более 200 предостережений. В судебные органы направлено более 6 тысяч заявлений. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 970 лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 37 уголовных дел [57].
На контроле прокуроров остаются вопросы исполнения законодательства в сфере профилактики распространения туберкулеза. Практически во всех регионах Сибирского федерального округа прокуроры обращались в суды с исками о принудительной госпитализации больных заразной формой туберкулеза и уклоняющихся от лечения.
Во многих регионах органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителями государственных и муниципальных учреждений здравоохранения нередко допускались нарушения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, относящихся к сфере здравоохранения.
История становления медицинского права в России: от Древней Руси ...
... медицинской деятельности, структурными изменениями в области здравоохранения (образование Медицинской канцелярии), появление нормативно-правовых актов, регулирующих медицинское ... медицинской деятельности; II - становление правового регулирования медицинской деятельности; III - функционирование механизма правового регулирования медицинской деятельности. ... г.) - источник права Древней Руси, содержащий ...
Органами прокуратуры выявляются факты нарушений лечебно-профилактическими учреждениями здравоохранения прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. Нередко пациенты вынуждены оплачивать применяемые в рамках обязательного медицинского страхования лекарственные средства при прохождении лечения в государственных учреждениях здравоохранения. Зачастую объем бесплатной медицинской помощи не соответствует базовой программе обязательного медицинского страхования.
Имеются факты причинения пациентам смерти и вреда их здоровью в результате ненадлежащего исполнения обязанностей должностными лицами учреждений здравоохранения. Так, в связи с аварийным отключением электроэнергии в МУЗ «Городская больница № 3» г. Барнаула Алтайского края и не обеспечением руководством учреждения бесперебойного энергоснабжения больницы 17 февраля 2011 г. прекратилась работа аппаратов искусственной вентиляции легких, что повлекло смерть двух пациентов. По данному факту следственным отделением по Октябрьскому району следственного отдела по г. Барнаулу возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ [62].
В нарушение ст. 24 Закона № 52-ФЗ [55] в учреждениях здравоохранения применяется полностью изношенное медицинское оборудование. В ряде лечебных учреждений вообще отсутствует необходимое медицинское оборудование. Не в полной мере обеспечиваются права граждан на оказание скорой медицинской помощи.
В субъектах РФ повсеместно выявляются многочисленные нарушения прав граждан на льготное обеспечение лекарственными средствами и нарушения законодательства, регулирующего вопросы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь. О серьезных и многочисленных нарушениях прав граждан в сфере здравоохранения и медицинской помощи неоднократно отмечалось в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и годовых отчетах Росздравнадзора.
Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Сибирском федеральном округе проанализирована практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о льготном лекарственном обеспечении.
Прокуроры принимали меры по приведению в соответствие с федеральным законодательством региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление социальных льгот в указанной сфере. Благодаря вмешательству прокуроров в Алтайском крае, Иркутской, Кемеровской, Новосибирской, Омской областях устранены нарушения о порядке назначения и выписывания льготных лекарств, а также о незаконных отказах в рецептах на бесплатные лекарства.
Всего в 2015 году в Сибирском федеральном округе прокурорами в целях устранения выявленных нарушений в данной сфере внесено 192 представления, оспорено 9 незаконных нормативных правовых актов. По требованиям прокуроров 167 должностных лиц привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. В суд было направлено свыше 4 тысяч заявлений в защиту прав граждан, из них удовлетворены 3 тысячи 695 заявлений на сумму около 4 млн. руб [49].
Паспорт – основной документ гражданина Российской Федерации на её территории
... продлевать) его, хранить, а в установленных случаях сдавать. 1. Бланк паспорта гражданина Российской Федерации (далее именуется - бланк паспорта) изготавливается по единому образцу с указанием всех реквизитов на русском ... помощью прожигаемых лазером в бумаге и переплетном материале видимых на просвет отверстий. п. 3 в ред. Постановления Правительства РФ от 20.12.2006 N 779 4. Обложка бланка паспорта ...
Здравоохранение – это такая отрасль, услугами которой пользуется каждый человек и в любом возрасте. В самом буквальном смысле – жизнеобеспечивающая [63].
3.1 Правовое регулирование сферы прав граждан на медицинскую помощь
Основной контроль в сфере охраны здоровья включает в себя:
1) контроль качества и безопасности медицинской деятельности;
2) государственный контроль в сфере обращения лекарственных средств, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации об обращении лекарственных средств; 3) государственный контроль при обращении медицинских изделий;
4) государственный санитарно-эпидемиологический надзор, проводимый согласно законодательству Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Полномочия органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны здоровья, регулируются ст. 86 медицинской деятельности ведется в следующих формах: государственный контроль, ведомственный контроль, внутренний контроль. Порядок организации и проведения государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности устанавливается Правительством Российской Федерации, а ведомственного и внутреннего контроля — согласно порядку, определенному в ст. 89 и 90. К числу других относятся следующие федеральные законы, регулирующие сферу охраны здоровья граждан и права граждан на медицинскую помощь. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в котором предусмотрено обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения. Государство уделяет внимание иммунопрофилактике инфекционных болезней [64].
Подтверждением этому служит принятый 17.09.1998 Федеральный закон № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней». Согласно ст. 4 этого закона государственная политика в области иммунопрофилактики направлена на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней. В целях создания правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний законодателем принят Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», который определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных случаях. Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам устанавливает Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» [36].
Статья 6.2 этого Закона определяет набор конкретных социальных услуг указанным категориям граждан.
В соответствии с законодательством граждане пожилого возраста (женщины с 55 лет, мужчины с 60 лет) имеют право на медико-социальную помощь на дому, в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения и на лекарственное обеспечение, в том числе на льготных условиях. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [37] определяет, что оказание квалифицированной медицинской помощи инвалидам, включая лекарственное обеспечение, осуществляется бесплатно или на льготных условиях согласно законодательству РФ и законодательству субъектов РФ [61].
Государственные службы по охране здоровья и безопасности граждан ...
... и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации. 2.Служба скорой медицинской помощи ...
Нормативно-правовую базу охраны здоровья несовершеннолетних составляют: Конституция РФ [38]; Семейный кодекс РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством, проводят в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения мероприятия по оказанию детям бесплатной медицинской помощи, предусматривающие профилактику заболеваний, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [59] регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с лицензированием отдельных видов медицинской деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным законом. Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [10] предусмотрено, что обязательное медицинское страхование — составная часть государственного социального страхования и призвано обеспечить всем гражданам равные возможности в получении бесплатной медицинской помощи и лекарственном обеспечении, предоставляемых за счет средств ОМС.
Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических и психотропных веществах» [11] устанавливает правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Наряду с указанными отдельные виды оказания бесплатной медицинской помощи предусмотрены следующими федеральными законами и законами Российской Федерации: «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» [12] от 02.07.1992 № 3185-1; «О трансплантации органов и (или) тканей человека» [13] от 22.12.1992 № 4180-1; «О донорстве крови и ее компонентов» от 09.06.1993 № 5142-1; «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30.03.1995 № 38-ФЗ; «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» от 18.06.2001 № 77-ФЗ; «О безопасности дорожного движения» [14] от 10.12.1995 № 196-ФЗ. Реализации прав граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи служит Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», регулирующий сферу лекарственного обеспечения. Данный закон создает правовую основу деятельности субъектов производства и обращения лекарственных средств, контроля их качества и безопасности, распределяет полномочия органов исполнительной власти в этой области. Следующий уровень законодательства в области охраны здоровья граждан образуют законы, принимаемые субъектами Российской Федерации. Статьей 76 Конституции РФ [1] предусмотрено право субъектов осуществлять законодательную деятельность по предметам совместного ведения и вне предметов ведения. Специфика предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора характеризуется содержанием совокупности законов, наблюдение за исполнением которых в данном случае осуществляет прокуратура. Поэтому обеспечивающий соответствующее направление прокурор должен хорошо знать законодательную базу, регулирующую сферу здравоохранения. С этой целью в органах прокуратуры необходимо принимать определенные меры, направленные на оптимизацию систематизации законодательства, что значительно совершенствует организации надзорной деятельности.
Особенности сельского здравоохранения. Этапы оказания медицинской ...
... медицинского обслуживания населения, повышение качества и эффективности лечебно-профилактической помощи — организация и проведение комплекса профилактических мероприятий среди населения участка — проведение лечебно-профилактических мероприятий по охране здоровья ... помощи сельскому населению и основные организации: I этап — ранее — сельский врачебный участок (СВУ), А) сельскую участковую ...
3.2 Некоторые вопросы организации работы прокуратуры
В своей практической деятельности по организации надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь и при реализации ПНП «Здоровье» прокуроры субъектов Российской Федерации и подчиненные им прокуроры руководствуются приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Конкретные цели и основные задачи прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на медицинскую помощь прежде всего определяются требованиями, изложенными в приказах Генерального прокурора Российской Федерации: 139 от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод чело века и гражданина», в п. 7.1 которого всем прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь; от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» [27], в п. 1 которого прокурорам предложено «считать надзор за исполнением законодательства в данной области одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры». Исходя из содержания указанных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации основными целями прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений являются:
1) соблюдение норм Конституции Российской Федерации о правах граждан на охрану их здоровья и медицинскую помощь;
2) исполнение законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь;
3) обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнения федерального и регионального законодательства о правах граждан на медицинскую помощь;
4) обеспечение защиты прав граждан в целях недопустимости неправомерного ограничения их прав на охрану здоровья и получение медицинских услуг. Реализация обозначенных основных целей осуществляется в практической деятельности органов прокуратуры посредством решения конкретных задач, стоящих перед ними в тот или иной период.
Круг этих задач весьма обширен, и к их числу можно отнести следующие: обеспечение надлежащей постановки работы по своевременному поступлению полноценной информации о правонарушениях в сфере здравоохранения, включая нарушения прав граждан на медицинскую помощь; регулярный (не реже одного раза в квартал либо за полугодие) анализ и обобщение состояния законности в сфере здравоохранения; целенаправленное планирование работы прокуратуры; своевременное осуществление глубоких надзорных проверок по выявлению и устранению нарушений прав граждан на медицинскую помощь; регулярное ознакомление с правовыми актами, издаваемыми поднадзорными прокурору органами, и своевременное опротестование незаконных правовых актов; безусловное обеспечение принятия мер по привлечению к правовой ответственности лиц, виновных в нарушении прав граждан на медицинскую помощь; периодическое информирование органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных организаций о состоянии законности в сфере здравоохранения; обеспечение профилактической направленности надзорных мероприятий органов прокуратуры.
Дипломная работа медицинское право
... столь критической ситуации с реализацией прав граждан на качественную медицинскую помощь. Поэтому необходимо тщательное изучение правовых проблем сферы здравоохранения, причин и условий, способствующих тому, ... дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой). Структура дипломной работы. Настоящая работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность темы, ...
Что же касается предмета надзора, то в связи с этим необходимо отметить, что его содержание в полной мере основывается на общем родовом понятии прокурорского надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, определенных в ст. 21 и 26 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [8].
В обобщенно конкретизированном виде предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь представляется в виде конкретной функциональной деятельности прокурора, направленной на своевременное и полное выявление, устранение, пресечение и предупреждение нарушений установленных законами прав граждан на медицинскую помощь.
3.3 Информационно-аналитическое обеспечение и планирование работы
Условие правильной организации работы по надзору за исполнением законов — это надлежащее информационное обеспечение, позволяющее прокурору своевременно располагать оперативными данными о состоянии законности в сфере здравоохранения [41].
Соответствующее информационное обеспечение деятельности прокуратуры по исполнению законодательства о правах граждан на медицинскую помощь — важнейшее и обязательное условие ее высокой эффективности. Прокурорская практика показывает, что основными источниками информации о нарушениях прав граждан на медицинскую помощь являются: жалобы, заявления, обращения граждан в прокуратуру, материалы проведенных прокурорами плановых и внеплановых проверок; статистические отчеты, относящиеся к сфере здравоохранения, поступающие в определенные сроки в органы Росстата; материалы проверок, проведенных контролирующими органами в государственных, муниципальных и частных медицинских учреждениях и других ЛПУ; материалы уголовных, гражданских и административных дел по вопросам сферы здравоохранения; информация лечебных учреждений в органы внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достоверные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий; сообщения в СМИ, печать, радио, телевидение; информация из других открытых источников о нарушениях прав граждан на медицинское обслуживание, в том числе с официальных сайтов медицинских органов в сети Интернет.
Непосредственно в органах государственной власти субъектов Федерации и в органах местного самоуправления можно выявить правонарушения из следующих источников: нормативно-правовые акты органов государственной власти по вопросам здравоохранения; программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи и другим вопросам; региональные стандарты медицинской помощи; законы о бюджетах субъектов Российской Федерации на здраво- охранение в части оказания специализированной медицинской помощи, включая обеспечение медицинских организаций лекарственными изделиями медицинского назначения; территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные про- граммы обязательного медицинского страхования.
Медицинская помощь и лечение
... помощь - Министерство Здравоохранения и социальной защиты населения России. Глава 1. Медицинская помощь и лечение 1.1 Охрана здоровья и медицинское страхование В соответствии со статьей 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Охрана здоровья граждан ... целый ряд социальных услуг, предоставляемых в данной сфере, всё ещё относится к числу дефицитных, не гарантированных ...
Федеральные органы государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения, к которым относятся Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и их соответствующие территориальные органы в субъектах РФ, располагают следующей информацией о нарушениях законодательства в сфере реализации прав граждан на медицинскую помощь: о наложенных штрафах на виновных должностных лиц, виновных в несоблюдении стандартов качества медицинской помощи; об обращениях в суд с исками и заявлениями в связи с причинением вреда здоровью гражданам-пациентам некачественным лечением либо незаконным взиманием (вымогательством) денежных средств у граждан в связи с оказанием медицинской помощи и о взыскании с виновных лиц сумм штрафов при уклонении от их уплаты в установленный срок; о направленных в следственные органы материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел. В территориальных управлениях Росздравнадзора информацию о законности их деятельности можно получить: из актов инспекционных проверок лечебно-профилактических, стационарных лечебных заведений различного профиля, станций скорой помощи по различным направлениям деятельности; из отчетов о составленных протоколах об административных правонарушениях; из отчетов о результатах мониторинга качества сертифицированных лекарственных средств, впервые выявленных. Методика осуществления надзора за соблюдением прав потребителей, затрагивающих права граждан на охрану здоровья, рассмотрена в другой статье доброкачественных и фальсифицированных лекарственных средствах; из информации о выявленных незарегистрированных изделиях медицинского назначения; из актов о результатах инспекционных проверок Росздравнадзора по направлениям его деятельности.
Территориальный фонд ОМС располагает источниками информации, которые содержатся в следующих документах: в типовой программе плановой проверки использования финансовых средств, полученных территориальными фондами ОМС; в отчетах об использовании средств федерального бюджета на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи ФФОМС. Средства массовой информации могут быть источником важных сообщений о совершенных правонарушениях в сфере здравоохранения.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» [35] реклама медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники при отсутствии разрешения на их производство и (или) реализацию не допускается, в том числе и в случаях получения патентов на изобретение в указанной области. Применительно к организации информационного обеспечения следует отметить, что, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [8], требования прокурора о предоставлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе.
Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической и иной информации облекаются в форму письменного документа, озаглавленного «требование», или постановления о проведении проверки или ревизии. Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях в сфере здравоохранения надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать. В целом полученная информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев: а) характера правонарушений; б) распространенности правонарушений на отдельных объектах; в) общественной опасности совершенных правонарушений. Регулярно и качественно проводимый анализ информации о совершенных в сфере здравоохранения правонарушениях, поступающей в органы прокуратуры, позволяет правильно определить объект конкретной проверки и составить целевой план ее проведения. В организационном плане прокурору важно обеспечить точный учет поднадзорных объектов в сфере здравоохранения.
Виды медицинской помощи
... числе скорая специализированная, медицинская помощь медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. При оказании скорой медицинской помощи в случае необходимости осуществляется медицинская эвакуация, представляющая собой транспортировку граждан в целях спасения ...
С этой целью необходимо постоянно накапливать банк данных поднадзорных объектов, истребовать сведения о них от администрации местного самоуправления, регистрирующих органов, налоговых органов, банковских и иных структур. Такой учет ведется в специальном журнале — «Объекты прокурорского (общего) надзора», либо в компьютере — сводный банк объектов надзора заносится в специальный раздел для постоянного использования и регулярного пополнения. Объекты прокурорского надзора — это те поднадзорные объекты, которые реализуют требования законодательства о правах граждан на медицинскую помощь. Конкретно в субъектах Российской Федерации органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления, территориальными органами контроля в сфере здравоохранения, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, а также органами управления и руководителями государственных, муниципальных и частных лечебно-профилактических учреждений.
3.4. Планирование работы прокурора
В организационном плане большая по объему и весьма разнообразная работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения требует ее умелого и содержательного планирования. В прокуратурах районов (городов) к разработке плана работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о здравоохранении целесообразно привлекать не только помощников прокурора по «общему надзору», но и работников, осуществляющих надзор по другим направлениям, с тем, чтобы учесть их оперативную информацию о совершенных правонарушениях. С проектом плана работы следует заблаговременно ознакомить всех работников прокуратуры, обсудить его на оперативном совещании, что позволит уточнить и дополнить проект плана, сделать его более реальным и содержательным.
В практическом аспекте понятие, задачи и принципы планирования работы в органах прокуратуры рассмотрены в методических пособиях НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, городов и районов эта работа проводится в соответствии с действующим регламентом и строится на основе полугодового планирования. Изучение материалов прокурорского надзора показало, что в целом работа по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения, включая проверки о соблюдении прав граждан на медицинскую помощь, проводится прокурорами на плановой основе. Организация этой работы прокуратуры определяется содержанием п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195, в котором указано: проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. Вместе с тем при проведении плановых и внеплановых проверок необходимо не допускать случаев истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами в ходе проверки с выходом на место. Стремиться не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
3.5 Проверка исполнения законодательства
Анализ изученных материалов свидетельствует, что эффективность плановых надзорных мероприятий прокурора во многом зависит от того, насколько оперативно и полно используются прокурором предоставленные ему законом полномочия, перечень которых содержится в ст. 22 и 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Как свидетельствует практика, проверка исполнения законов — одно из важнейших правовых средств, применяемых прокурором в целях выявления нарушений законодательства о здравоохранении, включая соблюдение прав граждан на медицинскую помощь. Необходимо также строго соблюдать требования п. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что при надзоре за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные контролирующие органы.
В связи с этим при наличии оснований обращения граждан и иную поступающую в органы прокуратуры информацию о нарушении прав граждан на медицинскую помощь (например, на ее качество, несоблюдение стандартов оказания медицинской помощи и проч.) необходимо направлять в уполномоченные контролирующие органы для рассмотрения, организации проверок и принятия соответствующих мер реагирования. Прокуратура действует лишь при возникновении необходимости ее непосредственного вмешательства (например, когда прокурору становится известно о ненадлежащем исполнении должностными лицами соответствующих контролирующих органов своих служебных обязанностей: о непринятии должных мер к правонарушителям либо содействии им в противоправной деятельности; несообщении в правоохранительные органы о преступных фактах должностных лиц; нарушениях прав граждан на медицинскую помощь и т.п.).
Основные этапы проверки: подготовительный, собственно проверка, реализация материалов проверки. Организационное обеспечение проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на всех указанных этапах. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение законодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения, состава лиц, включая и специалистов, силами которых должно быть обеспечено ее производство.
Существенную помощь в подготовке проверки и разработке обоснованного плана оказывает анализ типичных нарушений законов, относящихся к сфере здравоохранения. В ходе подготовки к предстоящей проверке прокурору необходимо истребовать из территориальных контрольных органов в сфере здравоохранения материалы о проведенных ими проверках на объектах здравоохранения, о привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности должностных лицах; о характере содержащихся в предписаниях территориальных контрольно-надзорных органов указаний об устранении выявленных правонарушений, конкретных нарушителях, видах допущенных нарушений и сроках их устранения.
На стадии подготовки к проверке прокурором разрабатывается примерный круг основных вопросов, подлежащих выяснению. Вопросы, подлежащие проверке при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь, формируются прокурором, прежде всего, исходя из целей и задач проверки, на основе анализа источников информации о совершенных правонарушениях, правового статуса и полномочий проверяемых органов и организаций по охране здоровья граждан. К перечню основных вопросов, относящихся к проверке исполнения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь соответствующими субъектами правоприменения, относятся следующие:
1. При проверке реализации органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ возложенных на них законом полномочий в области охраны здоровья граждан необходимо получить ответы на следующие основные вопросы: принимались в субъекте РФ законодательные или иные нормативные правовые акты по вопросам здравоохранения, в достаточной ли мере проводится контроль за защитой прав граждан в области охраны здоровья; обеспечивается ли законность правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения; соответствуют ли они положениям Конституции РФ и требованиям федерального законодательства (ст. 81, 86 Основ); разработана ли в субъекте РФ территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, включая территориальные программы ОМС, и как она реализуется (ст. 81); разрабатываются и реализуются ли программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию гражданам медицинской помощи; осуществляется ли контроль за деятельностью учреждений государственной и муниципальной систем здравоохранения по обеспечению прав граждан в части реализации территориальных программ государственных гарантий по оказанию гражданам бесплатной медицинской помощи; не ущемляются ли права граждан на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения (ст. 10, 18); выполняются ли требования законодательства об оказании гражданам скорой медицинской помощи при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях) (ст. 32, 80); своевременно ли оказывается гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, перечень которых определяется Правительством РФ, медико-социальная помощь и обеспечивается ли бесплатно или на льготных условиях диспансерное наблюдение в соответствующих лечебно-профилактических учреждениях (ст. 29, 32); соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов бюджетов субъектов на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи в соответствии с номенклатурой медицинских организаций.
2. Проверка реализации органами местного самоуправления возложенных на них полномочий в области охраны здоровья граждан включает в себя получение ответов на следующие вопросы: своевременно и во всех ли требуемых случаях оказывается гражданам бесплатная первичная медико-санитарная помощь учреждениями муниципальной системы здравоохранения (п. 6 ст. 10); соблюдается ли бюджетное законодательство при формировании расходов муниципальных бюджетов на здравоохранение; созданы ли условия для организации первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях; заключен ли договор на обязательное медицинское страхование неработающего населения муниципального образования; проводится ли контроль за соблюдением стандартов медицинской помощи, обеспечиваются ли пациенты лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; своевременно ли информируется население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих; выявлялись ли в регионах факты злоупотребления со стороны должностных лиц и медицинских работников, выразившиеся в нецелевом использовании денежных средств, предназначенных для закупки медицинского оборудования; законность и обоснованность правовых мер, принятых по таким фактам.
3. При проверке законности в деятельности Росздравнадзора выяснению подлежат такие основные вопросы, вытекающие из его полномочий и требований Федерального закона № 323-ФЗ: соответствие действующему федеральному законодательству изданных нормативных правовых актов; исполнение полномочий по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания; порядка организации и проведения медико-социальной экспертизы, а также реабилитации инвалидов; стандартов качества медицинской помощи; соблюдение порядка проверки деятельности организаций здравоохранения, аптечных учреждений, других организаций, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения; законность и полнота мер, применяемых к нарушителям закона в названной сфере, в том числе: использование предусмотренных законодательством мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений; осуществление контроля за деятельностью территориальных органов Росздравнадзора и подведомственных федеральных государственных учреждений; соблюдение порядка регистрации предельных отпускных цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства в установленном законодательством порядке; соблюдение порядка лицензирования медицинской деятельности; деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, в Росздравнадзоре целесообразно выяснить следующие вопросы: не было ли фактов перепоручения проверки качества оказания медицинской помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; не было ли фактов направления жалоб на рассмотрение в соответствующие органы или должностным лицам, решения или действия (бездействие) которых обжалуется; выполняется ли обязанность о направлении в правоохранительные органы материалов по фактам, требующим проверки на предмет наличия признаков преступления.
4. При проверке законности в деятельности территориальных органов Росздравнадзора выяснению подлежат следующие вопросы: проведение в организациях или лечебно-профилактических учреждениях здравоохранения проверок соблюдения требований законодательства о предоставлении гражданам бесплатной медицинской помощи, законность и обоснованность мер, принятых по выявленным правонарушениям; исполнение возложенных полномочий по контролю и надзору за соблюдением государственных стандартов качества медицинской помощи; соблюдение порядка лицензирования медицинской деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; соблюдение порядка и оснований проведения плановых и вне- плановых проверок и их результативность; осуществление контроля за выполнением выданных предписаний, законность применения мер административного воз- действия к виновным лицам, контроль за уплатой штрафов лицами, в отношении которых приняты решения о привлечении к административной ответственности; имели ли в регионах место случаи смерти или заболевания людей, в том числе детей, вызванные необоснованным отказом в бесплатной медицинской помощи, а также в результате несвоевременно либо неквалифицированно оказанной медицинской помощи. Проводились ли по таким фактам соответствующие проверки, их полнота, обоснованность и правильность принятых по ним решений.
5. В территориальных фондах обязательного медицинского страхования выяснению подлежит следующий перечень вопросов, определенный требованиями Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[28]: своевременность и полнота финансового обеспечения установленных законодательством прав граждан на медицинскую помощь за счет средств ОМС; соблюдение порядка регистрации страхователей при ОМС и уплаты ими страховых взносов; полнота и своевременность исполнения возложенных на территориальный фонд полномочий в части разработки и принятия решений и актов, регулирующих отношения в сфере ОМС; полнота осуществления контрольных функций законности и адекватности мер, принятых по фактам выявленных нарушений законодательства.
6. В страховых медицинских организациях необходимо получить ответ на следующие вопросы: наличие у страховой медицинской организации, осуществляющей медицинское страхование, соответствующей лицензии; соблюдение порядка заключения с медицинскими учреждениями договоров на оказание медицинской помощи застрахованными по ОМС и выдачи медицинских полисов; соблюдение порядка уплаты страховых взносов на медицинское страхование в территориальные фонды ОМС; соблюдение порядка проведения контроля за объемом, сроками и качеством медицинской помощи в соответствии с условиями договоров; количество застрахованных (работающего, неработающего населения), сведения о которых представлены страховой медицинской организацией (далее СМО) в территориальный фонд ОМС, для последующего финансирования в рамках территориальной программы ОМС; подлежат ли граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, и их дети, родившиеся после 26 апреля 1986 г., обязательному медицинскому страхованию в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и обязательному специальному медицинскому наблюдению (диспансеризации) в течение всей жизни (ч. 1 ст. 24 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1); своевременность оплаты счетов, представленных ЛПУ в СМО для последующей оплаты за оказанные застрахованным лицам медицинские услуги. Выяснение указанных вопросов позволит установить факты незаконного использования либо присвоения СМО средств территориального органа ФОМС. Кроме того, согласно ст. 7, 34, 38, 39 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» права граждан в сфере обязательного медицинского страхования обеспечивают территориальные фонды обязательного медицинского страхования, а также страховые медицинские организации, в том числе путем проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи. К обязанностям страховой медицинской организации относится осуществление контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи в медицинских организациях, в том числе путем проведения экспертизы качества медицинской помощи с целью выявления на- рушений в оказании медицинской помощи, оценки правильности выбора медицинской технологии, степени достижения запланированного результата и установления причинно-следственных связей выявленных дефектов в оказании медицинской помощи. При наличии сигналов о ненадлежащем выполнении указанными органами служебных обязанностей прокурор намечает круг конкретных вопросов и осуществляет их проверку.
7. При проведении проверок в лечебно-профилактических учреждениях (далее — ЛПУ) по выявлению и пресечению нарушений законодательства по оказанию бесплатной медицинской помощи требуется выделить основной блок вопросов, подлежащих проверке, — это блок вопросов, связанных с финансированием ЛПУ за счет средств (бюджетов различных уровней), бюджета государственного внебюджетного фонда. При этом необходимо выяснить, соблюдаются ли условия расходования полученных ЛПУ денежных средств, не допускается ли их нецелевое использование. При проверке законности в деятельности медицинского учреждения, функционирующего в системе ОМС, следует выяснить: наличие лицензии медицинского учреждения на право осуществления им определенных видов медицинской деятельности по программам обязательного медицинского страхования; наличие и соблюдение договоров со страховщиком на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию; оказание видов медицинской помощи, входящих в федеральную и территориальные программы обязательного медицинского страхования, за личные средства пациентов, а также оплаты применяемых в лечении в рамках программ ОМС лекарственных средств. Особый перечень вопросов необходим при проведении в ЛПУ проверки сигналов о нарушениях закона, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья граждан. В этих случаях прокурору требуется провести квалифицированную проверку по имевшим место фактам смерти пациентов по вине медицинских работников в результате оказания некачественной стационарной медицинской помощи, изучив все материалы служебных расследований о причине смерти (несоответствие лечения диагнозу заболевшего, несвоевременное оказание медицинской помощи, применение препаратов, противопоказанных больному, и т.д.).
В целях установления фактов оказания некачественной амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, повлекшей причинение вреда здоровью граждан, необходимо в процессе проверки выяснить следующие вопросы: имели ли место факты оказания некачественной медицинской помощи, повлекшей причинение вреда здоровью граждан; применялась ли к виновным лицам предусмотренная законом ответственность: дисциплинарная, административная, материальная, уголовная, ее законность и обоснованность; не допускались ли случаи несоблюдения прав граждан на выбор амбулаторно-поликлинического учреждения, врача общей (семейной) практики и лечащего врача в соответствии с договором обязательного и добровольного медицинского страхования; не было ли случаев незаконного взимания, вымогательства денежных средств у пациентов за оказание медицинской помощи; имели ли место факты необоснованного отказа в вызове врача к больному на дом; соблюдение трудовой дисциплины и врачебной этики медицинскими работниками (отсутствие на рабочем месте, несоблюдение режима работы, нахождение на работе в нетрезвом состоянии, неуважительное отношение к пациентам).
8. При проверке в учреждениях скорой медицинской помощи выяснению подлежат следующие вопросы: соответствие количества вызовов скорой помощи и фактических выездов; факты несвоевременности выезда машин скорой помощи по вызовам граждан, наступившие последствия, принятые по ним меры; факты необоснованного отказа в оказании скорой медицинской помощи, в том числе вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам, не проживающим в данном населенном пункте; лицам, не имеющим страхового медицинского по лиса; соблюдение требований законодательства об организации подстанций скорой медицинской помощи с расчетом 20-минутной транспортной доступности; случаи взимания с граждан платы за вызов и оказание скорой медицинской помощи; использование машин скорой помощи не по назначению.
9. В целях установления и устранения нарушений исполнения законодательства о наркотических и психотропных веществах при оказании медицинской помощи гражданам в учреждениях здравоохранения прокурор проверяет: законность мер, принимаемых органами здравоохранения субъекта РФ для улучшения качества медицинской помощи, оказываемой данной категории населения; факты реализации наркотических средств и психотропных веществ при отсутствии лицензии на деятельность, связанную с их оборотом; соблюдение в ЛПУ установленных законом требований к оборудованию помещений, в которых хранятся наркотические средства и психотропные вещества; хранение в лечебных учреждениях наркотических средств с истекшим сроком годности и непринятие мер к их уничтожению; наличие лицензии у муниципальных учреждений на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
10. При проверке соблюдения прав граждан при получении платной медицинской помощи в государственных, муниципальных и частных учреждениях здравоохранения прокурору надлежит получить ответы на следующие вопросы: соблюдаются ли требования ст. 84, регламентирующие по рядок оказания платных медицинских услуг, в том числе: наличие в медицинском учреждении действующей лицензии на оказание платных медицинских услуг; осуществление медицинским учреждением возмещения гражданам ущерба в случае причинения вреда их здоровью и жизни; не было ли фактов оказания учреждениями здравоохранения платных медицинских услуг, не предусмотренных утвержденным перечнем; не включаются ли в перечень платных медицинские услуги, подлежащие оказанию за счет средств ОМС; соблюдается ли установленный порядок утверждения цен на оказание платных услуг; соответствуют ли учредительные документы требованиям гражданского законодательства (ст. 51 ГК РФ); имеют ли лица, занимающиеся медицинской деятельностью, высшее или среднее медицинское образование, сертификат специалиста; соответствуют ли условия оказания медицинских услуг требованиям санитарных норм и правил. Из приведенного примерного круга вопросов, подлежащих выяснению в процессе осуществления проверок, видна особая их специфичность, определяемая характером и содержательной сущностью многих нормативно-правовых актов, относящихся к регулированию сферы здравоохранения и многих сугубо целевых видов медицинских услуг.
Поэтому прокурорам целесообразно во всех необходимых случаях для выяснения вопросов, требующих специальных познаний, привлекать соответствующих специалистов. Завершается подготовительный этап подготовкой плана про- верки, содержащего основной круг вопросов, направленных на обеспечение высокого качества предстоящего мероприятия. В плане надзорной проверки исполнения законодательства о правах граждан на медицинскую помощь в сфере здравоохранения указывается: название и правовой статус объекта проверки, перечень законодательных и иных нормативных актов, исполнение которых планируется проверить, перечень основных вопросов, подлежащих выяснению, документы и материалы, которые необходимо истребовать либо изучить на месте, последовательность и сроки выполнения отдельных проверочных действий, исполнители проверки, порядок анализа собранной информации, сроки проведения проверки и составление справки о ее результатах.
Независимо от характера проверки, во всех случаях план проверки по своей целенаправленности должен обеспечивать выявление следующих основных достоверных сведений: выполнение проверяемыми государственными органами либо их должностными лицами, лечебно-профилактическими учреждениями, страховыми и иными организациями возложенных на них законом функциональных обязанностей по охране здоровья граждан и оказанию им медицинской помощи; характер и распространенность нарушений прав граждан на медицинскую помощь; неотвратимость принятия правовых мер ответственности к нарушителям законодательства, их характер и полнота, обоснованность и законность.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Прокурорские проверки по надзору за исполнением законодательства в сфере здравоохранения можно квалифицировать следующим образом: плановая проверка исполнения норм действующего законодательства по конкретному виду медицинской деятельности; целевая проверка в рамках исполнения законодательства при реализации национального проекта «Здоровье»; внеплановая проверка, проводимая по конкретному сигналу о совершенном правонарушении, требующем вмешательства со стороны субъектов прокурорского надзора; комплексная, сквозная проверка исполнения основных норм действующего медицинского законодательства в той или иной системе здравоохранения, направленная на выявление наиболее распространенных нарушений законодательства о правах граждан на охрану их здоровья; контрольная проверка для получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства, а также причин и условий, способствующих их совершению. Этап собственно проверки — ее главный, ключевой этап.
На данном этапе происходит получение того массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона и, соответственно, создать условия для их последующего устранения.
Задачи этого этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. В процессе проверок применяются все полномочия прокурора, которыми его наделяет закон. В сложных ситуациях, при масштабных проверках, как правило, используется весь комплекс полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.
Обычно проведение прокурором надзорной проверки не требует внезапности действий. Руководители поднадзорных объектов, как правило, ставятся в известность о предстоящей проверке, изучении определенных материалов. При этом согласовываются порядок представления документов для ознакомления, время, место совершения проверочных действий и другие сопутствующие проверке обстоятельства (в частности, возможность изготовления копий отдельных документов, осмотр определенных медицинских помещений и др.).
Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Поэтому помимо знания возможностей и правил использования полномочий прокурору нужно обеспечить тактические приемы их применения. Необходимость выбора тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона нередко протекает в ситуациях, характеризующихся отношениями противостояния сторон, когда заинтересованные должностные лица пытаются скрыть от учета и от проверяющих совершенные ими правонарушения.
Тактика может предусматривать различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокурором, так и привлеченными к проверке специалистами. В одних случаях проверка может начаться с ознакомления на месте с соответствующими документами либо их истребования в прокуратуру, в других — с получения объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих — с привлечения к проверке специалистов, обладающих специальными познаниями в области здравоохранения. Прокурор, исходя из оценки ситуации, определяет, где, как и кому изучать те или иные материалы и документы, представляющие интерес для выяснения правовых вопросов.
Ознакомление с ними может происходить непосредственно в помещении (офисе) объекта проверки. Возможно истребование материалов в прокуратуру. Не исключается передача материалов в ходе проверки для предстоящего исследования специалистам, привлеченным для рассмотрения определенных возникающих на практике вопросов.
Следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения.
Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных. Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, медицинскую документацию, акты проверок нижестоящих организаций, статистическую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор. Лечебно-профилактические учреждения представляют отчеты о своей деятельности органу управления здравоохранением муниципального образования и (или) территориальному фонду ОМС, а последние представляют отчетность в органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации. Сводный отчет по субъекту Российской Федерации представляется в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Федеральный фонд ОМС. Ознакомление с содержанием отчетных статистических документов указанных управлений и органов здравоохранения может дать важную информацию о нарушениях законодательства.
Практика свидетельствует, что внеплановые проверки, по сути оперативного характера, прокурорами проводятся по сигналам (жалобы граждан, сообщения СМИ и др.) об отказе выездов скорой помощи к тяжело больным, по фактам отказа медицинских учреждений в приеме беременных женщин, по фактам смерти в медицинских учреждениях пациентов, в том числе детей. В таких случаях прокурор с выездом в соответствующее ЛПУ обстоятельно исследует все необходимые материалы (медицинская документация, заключения специалистов о результатах служебных расследований и др.), опрашивает работников медицинского учреждения и проводит иные проверочные действия по установлению причины смерти пациента либо причинения вреда здоровью гражданина. Зачастую получение информации от физических лиц обеспечивается правом вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это в большинстве случаев наиболее приемлемо. Однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого.
Эффективность проверки значительно повышается при участии в ней квалифицированных специалистов, обладающих специальными познаниями. Изученные материалы прокурорского надзора показали, что к участию в надзорных проверках в специализированных учреждениях системы здравоохранения чаще всего привлекаются со- ответствующие специалисты, имеющие специальные познания в различных областях медицины, фармакологии, финансово- экономической деятельности. Основными формами использования помощи специалистов в работе прокуроров выступают: получение консультаций специалистов для выяснения возникших вопросов, подготовка поручений руководителям и должностным лицам объектов, участие при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов и др. Практика показывает, что в организационном плане важно обеспечить должное взаимодействие прокуратуры с контролирующими органами, уполномоченными в сфере здравоохранения. Относительно узкая специализация позволяет контролирующим органам отслеживать и фиксировать большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.
С учетом специфики медицинского законодательства, затрагивающего интересы значительной части населения, страдающего определенными заболеваниями, а также детей и граждан пожилого возраста, полагаем, что важное условие правильной и целенаправленной организации работы прокуратуры состоит в закреплении за данным направлением надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих не только высокую профессиональную подготовку, но и наряду с этим отвечающих требованиям высокой общей и правовой культуры, обладающих определенными навыками и способностью принимать правильные решения в любой стадии надзорного процесса.
3.6 Типичные нарушения законодательства в сфере здравоохранения
Обобщение материалов прокурорских проверок показало, что, несмотря на меры, принимаемые органами прокуратуры и другими уполномоченными государственными органами, общее положение с исполнением законодательства в сфере здравоохранения нельзя признать удовлетворительным, конституционные права граждан на медицинскую помощь повсеместно нарушаются, чем причиняется вред здоровью значительной части населения. Целенаправленность работы по рассматриваемому направлению надзора достигается знанием типичных нарушений законов, что служит своего рода ориентиром для их выявления. Наиболее распространены и типичны следующие нарушения законодательства, выявляемые прокурорами в ходе проверок:
1. Во многих регионах органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителями государственных и муниципальных учреждений здравоохранения нередко допускались нарушения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, относящихся к сфере здравоохранения.
2. Органами прокуратуры выявляются факты нарушений лечебно-профилактическими учреждениями здравоохранения прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. Согласно статданным (Ф.О.Н.) в 2014 г. прокурорами выявлено всего 86 778 нарушений законов в сфере здравоохранения (рост на 39,3% по сравнению с 2014 г., в том числе 924 незаконных правовых акта (+1,2%), а при реализации ПНП «Здоровье» выявлено 43 558 нарушений законодательства (+21,4%), в том числе 541 незаконный правовой акт (-16,1%).
163 факты поборов с пациентов, случаи вымогательства денежных средств за оказание бесплатной медицинской помощи. Нередко пациенты вынуждены оплачивать применяемые в рамках обязательного медицинского страхования лекарственные средства при прохождении лечения в государственных учреждениях здравоохранения. Зачастую объем бесплатной медицинской помощи не соответствует базовой программе обязательного медицинского страхования.
3. Имеются факты причинения пациентам смерти и вреда их здоровью в результате ненадлежащего исполнения обязанностей должностными лицами учреждений здравоохранения. Так, в связи с аварийным отключением электроэнергии в МУЗ «Городская больница № 3» г. Барнаула Алтайского края и не обеспечением руководством учреждения бесперебойного энергоснабжения больницы 17 февраля 2015 г. прекратилась работа аппаратов искусственной вентиляции легких, что повлекло смерть двух пациентов. По данному факту следственным отделением по Октябрьскому району следственного отдела по г. Барнаулу возбуждено уголовное дело по ст. 293 УК РФ.
4. Вскрыты факты нецелевого расходования бюджетных средств, выделяемых на строительство, содержание, реконструкцию медицинских объектов, закупку необходимого оборудования. Так, в МУЗ «Романовская ЦРБ» Алтайского края средства, поступившие на приобретение оборудования для оказания услуг по медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, были израсходованы на приобретение мебели. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами республик Адыгея, Ингушетия, Пермского края, Астраханской области и др.
5. В нарушение ст. 24 Закона № 52-ФЗ в учреждениях здравоохранения применяется полностью изношенное медицинское оборудование. В ряде лечебных учреждений вообще отсутствует необходимое медицинское оборудование. Так, в МУ «Районная больница п. Преображение» Приморского края отсутствует жизненно важное оборудование: наркозно-дыхательная аппаратура, необходимая для искусственной вентиляции легких; кювез для выхаживания недоношенных детей. Аналогичные нарушения выявлены прокурорами республик Адыгея, Алтай, Пермского края и др.
6. Не в полной мере обеспечиваются права граждан на оказание скорой медицинской помощи, предусмотренные Основами.
7. В субъектах РФ повсеместно выявляются многочисленные нарушения прав граждан на льготное обеспечение лекарственными средствами и нарушения законодательства, регулирующего вопросы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь. О серьезных и многочисленных нарушениях прав граждан в сфере здравоохранения и медицинской помощи неоднократно отмечалось в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и годовых от- четах Росздравнадзора. В соответствии с подп. 2 п. 9 ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации»[16] уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья, которым является Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), контролирует и надзирает за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. В 2015 г. Росздравнадзором и территориальными органами было проведено 29 790 проверок по соблюдению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства в сфере здравоохранения. При этом важно отметить, что основанием для внеплановой проверки в 1552 случаях (81,8% числа внеплановых проверок) послужило поступление обращений граждан, а также информации от органов государственной власти, средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также поручения органов прокуратуры. Так, жалобы на качество оказания медицинской помощи составляют 39%, на недостатки в организации медицинской помощи — 25%, на ненадлежащее исполнение своих обязанностей медицинским персоналом, вследствие чего наступила смерть пациента, — 7%, на нарушение Правил предоставления платных медицинских услуг населению — 5%, на несоблюдение норм медицинской этики и деонтологии — 3%. Таким образом, содержащиеся в материалах Росздравнадзора и его территориальных управлений сведения о нарушениях законодательства в сфере здравоохранения прокурорам необходимо регулярно анализировать и учитывать при планировании проверок.
3.7 Меры прокурорского реагирования
В организационном плане прокурору также важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, определить меры реагирования, адекватные характеру выявленных правонарушений. Конкретные акты реагирования определяются, прежде всего, характером, тяжестью и степенью распространенности нарушений законодательства. Акт прокурорского реагирования должен быть мотивирован и основан на законе, а изложенные в нем требования — четкими и конкретными. Анализ практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства в сфере здравоохранения свидетельствует, что в борьбе с ними прокуроры практически используют все полномочия, предусмотренные Законом «О прокуратуре Российской Федерации». 8 Общие положения применения актов прокурорского реагирования рассмотрены в пособии Академии Генеральной прокуратуры РФ «Настоль ная книга прокурора» (М., 2012 г.) и в методических рекомендациях «Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения» (М., 2004 г.).
Только в 2013 г. прокурорами было внесено 13 809 представлений, принесено 892 протеста, в суд направлено 10 806 исков, вынесено 1346 предостережений, возбуждено 179 уголовных дел.
Так, в результате мер, принятых по представлениям прокуроров, в ряде регионов восстановлены права медицинских работников на получение дополнительного вознаграждения, пресечены нарушения порядка его расчета, случаи нецелевого и необоснованного расходования бюджетных средств, устраняются нарушения, допущенные при оказании медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а также правил работы с родовыми сертификатами. В большинстве случаев прокурорское вмешательство было вызвано изданием незаконных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления, нецелевым и неэффективным расходованием бюджетных средств, неосуществлением в полном объеме дополнительных выплат медицинским работникам, нарушением порядка заключения и исполнения государственных контрактов, мошенническими действиями при получении субсидий в рамках проекта. Проводимыми органами прокуратуры проверками в учреждениях здравоохранения ряда субъектов Российской Федерации, осуществляющих деятельность по диспансеризации населения, в том числе дополнительной диспансеризации работающих граждан, выявлены многочисленные факты хищений бюджетных средств, подлогов и иных злоупотреблений со стороны должностных лиц. Применительно к использованию конкретных форм контроля за исполнением требований, содержащихся в актах реагирования, в прокуратуре необходимо осуществлять следующие мероприятия: устные или письменные напоминания по поводу представления ответа в установленный срок; получение дополнительной информации в случае определенных неясностей, неточностей в представленном ответе; сопоставление содержания ответа на прокурорский акт с другими данными, полученными после проверки; выяснение на месте (в органе, организации) реальной ситуации, складывающейся применительно к устранению выявленных нарушений законодательства; участие прокурора в заседании коллегиального органа, обсуждающего результаты прокурорской проверки; ознакомление с последующими вынесенными правовыми актами, направленными на корректировку ранее принятых, к содержанию которых имелись претензии на предмет соблюдения норм законов; проведение контрольных проверок на том же поднадзорном объекте.
